Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r., 3 II SA/Łd 1315/03, oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swą decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Kolegium powołało się na art. 7 ust. 11 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734), który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej wypłatę dodatku. W przypadku, gdy uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku, wtedy decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa.
Tak więc wypłata dodatku uzależniona jest od regularnego opłacania czynszu w okresie obowiązywania wydanej decyzji. M. B. zalegał z bieżącymi opłatami czynszu, więc wypłata dodatku została wstrzymana.
W skardze do Sądu M. B. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z szeregiem przepisów Konstytucji RP oraz przepisami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Uznał, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa i wolności. Powołał się też na swoje wcześniejsze skargi w sprawach: II SA/ Łd 1898/02, II SA/Łd 1579/02, II SA/Łd 1164/02, II SA/Łd 894/02. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wniósł o zaskarżenie ustawy o dodatkach mieszkaniowych do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego ani procesowanego. Zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w każdym przypadku nie opłacania należności za zajmowany lokal obligatoryjne wstrzymuje się wypłatę dodatku mieszkaniowego. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek wstrzymać w drodze decyzji wypłatę dodatku. W sprawie nie może zaś budzić wątpliwości, iż skarżący nie płacił należności za zajmowany lokal. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją RP i Międzynarodowym Paktem Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, gdyż w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że art 7 ust. 11 tej ustawy jest sprzeczny z Konstytucja lub powołaną umowa międzynarodową.
W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest:
- - art. 2, art. 32 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidujące wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania zaległości czynszowych – art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z Konstytucją;
- - naruszenie art. 193 Konstytucji RP przez przyjęcie, że w sprawie nie zaszła potrzeba wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność powołanego art. 7 ust 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją.
Powołując się na te naruszenia prawa skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez orzeczenie wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego w kwocie 270 zł;
- 2) zwolnienie skarżącego od wpisu sądowego od skargi
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie chodzi o to, że organy administracji i Sąd orzekły niezgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, ale o to, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niesłuszna i krzywdząca skarżącego i jako taka narusza przepisy Konstytucji. Art. 2 Konstytucji gwarantuje obywatelom urzeczywistnianie zasad sprawiedliwości społecznej. Wstrzymanie wypłaty dodatku osobie biednej bez swojej winy nie regulującej czynszu stanowi przejaw naruszenia tych zasad. Art. 32 ust. 2 Konstytucji statuuje zasadę równości obywateli w życiu społecznym i gospodarczym, a przewidziane w ustawie wstrzymanie wypłaty dodatku narusza prawa osób ubogich. Art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez Sąd. Przepisy pozwalające na wstrzymanie wypłaty dodatku czynią wyrok sprzecznym z zasada sprawiedliwości przy orzekaniu. W myśl zaś art. 71 ust. 1 Konstytucji, Państwo winno otaczać opieką rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Regulacja w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku tego wymogu nie spełnia.
Skarżący reprezentuje pogląd, iż w sprawie zaistniały podstawy do tego, aby Sąd I instancji zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji o zbadanie konstytucyjności art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd zaś I instancji tego nie uczynił. Skarżący podniósł także, że powołany przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest sprzeczny z Europejską konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nakazującym równość wszystkich obywateli ze względu na ich status majątkowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgłoszone w niej żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez orzeczenie o wypłacie skarżącemu dodatku mieszkaniowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sądy administracyjne posiadają uprawnienia kasacyjne. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, a w sprawie wystąpiło wyłącznie naruszenie prawa materialnego mógłby uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. W takim jednak przypadku oceniając legalność zaskarżonej decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego i uznając, że była ona wydana z naruszeniem prawa mógłby, co najwyżej uchylić tą decyzję, bądź stwierdzić jej nieważność.
Sąd nie posiada jednak żadnych możliwości merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron. Nie jest więc władny orzekać o wypłacie skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Uchybienie to nie może jednak rodzić konsekwencji w postaci odrzucenia skargi. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący jest niekonsekwentny zarzucając Sądowi I instancji, iż ten nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie wnosi przecież, aby Naczelny Sąd Administracyjny sam wystąpił w tej sprawie do Trybunału, lecz żąda rozpoznania skargi i orzeczenia o wypłacie na rzecz skarżącego dodatku mieszkaniowego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Istotą dodatku mieszkaniowego przewidzianego przez ustawę z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) jest pomoc finansowa ze strony organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które jednak we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Regulacje zawarte w ustawie np. określona w art. 5 normatywna powierzchnia mieszkalna, która stanowi podstawę do przyznania dodatku oraz jego wysokości, a także kryterium dochodowe – art. 3 i 6 ustawy – w założeniu ustawodawcy miały stymulować zamianę mieszkań po to, aby rodziny miały możliwość zamieszkiwania w lokalach takiej wielkości, które przy swoich, nawet bardzo niskich dochodach, łącznie z uzyskanym dodatkiem mieszkaniowym, byłyby w stanie utrzymać.
Świadczy zresztą o tym sama nazwa: "dodatek mieszkaniowy", z której wynika, że ze środków publicznych wypłacane jest wsparcie finansowe, będące dodatkiem - uzupełnieniem - kosztów utrzymania lokalu. Konsekwencją tego jest okoliczność, że osoba, której dodatek przyznano musi ponosić i uiszczać pozostałą poza dodatkiem mieszkaniowym część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Jeżeli tego nie czyni dodatek musi być wstrzymany. Przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczny z żadnym z przepisów Konstytucji RP. Jeżeli bowiem osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie posiada dostatecznych środków do egzystencji i w konsekwencji opłacania przypadającej na nią części opłat za lokal, może ubiegać się o świadczenia w trybie określonym ustawą o pomocy społecznej.
W szczególności wskazany przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji. Nie można dopatrzyć się bowiem by okoliczność, że wstrzymuje się wypłatę dodatku osobie, która nie uiszcza przypadającej na nią części opłat za mieszkanie kłóciła się z zasadami sprawiedliwości społecznej, tym bardziej, że olbrzymia większość obywateli opłaty takie i to w całości ponosi. Nie można w przepisie art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopatrzyć się także żadnej formy dyskryminacji skarżącego, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji. Na czym ma, zdaniem skarżącego, polegać sprzeczność przepisu art 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd - ze skargi kasacyjnej nie wynika. Trudno się więc do tego zarzutu ustosunkować tym bardziej, że między oboma przepisami nie zachodzą wzajemne relacje.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę nie można także uznać, że przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie dodatki mieszkaniowe stanowią formę pomocy Państwa dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Ale, o czym była już mowa wcześniej, osoby te muszą partycypować – współdziałać w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji. Okoliczność więc, że ktoś nie wywiązuje się z uiszczania swojej części tych opłat i z tego powodu następuje wstrzymanie wypłaty dodatku nie może być uznana za sprzeczną z tym przepisem. Nie można też uznać przepisu art. 7 ust. 11 ustawy za jakąkolwiek formę dyskryminacji w rozumieniu art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Przedstawione argument przesądzają o tym, że całkowicie niezasadny jest podstawowy argument skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności wskazanego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro żadne przesłanki nie wskazują na to, aby przepis ten pozostawał w sprzeczności z Konstytucją nie można zasadnie formułować zarzutu owej sprzeczności tym bardziej, że warunkiem sine qua non wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym jest okoliczność, że od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04 – ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11, sformułowano pogląd, iż wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy w zw. z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).