Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 603/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia specjalnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm. powoływana dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) po rozpoznaniu wniosku Z. K. odmówił przyznania mu świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że przyznanie emerytury lub renty na podstawie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i może mieć miejsce gdy osoba ubiegająca się o nie znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, jest niezdolna do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Jednocześnie organ stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy renty specjalnej.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. [...] Prezes Rady Ministrów po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg starań wnioskodawcy o przyznanie renty oraz jego sytuację rodzinną i materialną wyjaśniając, że wraz z żoną utrzymuje się on z łącznego dochodu w wysokości 1.056,54 zł, a rodzina wnioskodawcy od 1998 r. jest objęta doraźną pomocą ośrodka pomocy społecznej. W ocenie organu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że wnioskodawca spełnia warunki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, pozwalających na uznanie, że jego działalność polityczna, naukowa, społeczna, gospodarcza przyczyniła się do rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja bytowa jest rażąco niesprawiedliwa do tych dokonań.
Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru "zastępczego" w przypadkach, kiedy wnioskodawcy odmówiono przyznania świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czy też przyznane świadczenie nie jest wypłacane w wysokości, która go satysfakcjonuje.
W skardze do sądu administracyjnego Z. K. zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa). Ponadto zarzucił, że poprzez niewłaściwe działania organów został pozbawiony prawa do otrzymywania renty inwalidzkiej na przysługującym mu poziomie.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że gdyby organ dokonał wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego dostrzegłby przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia prawa do renty, brak winy skarżącego oraz błędy organów administracji, w wyniku których znajduje się on w ubóstwie i nie posiada środków na "przyzwoite życie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Z. K. stwierdził, że zawarte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sformułowanie "może przyznać" wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Natomiast sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów rozpoznając wniosek skarżącego przestrzegał wszystkich reguł procesowych, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zdaniem Sądu nie można także przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jednocześnie Sąd uznał, że fakt, iż skarżący otrzymuje – w jego ocenie - niezadowalające, co do wysokości, świadczenie rentowe, nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Od powyższego wyroku Z. K. wniósł w dniu 26 listopada 2008 r. skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwana dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie stanu faktycznego niegodnie z rzeczywistością,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 7 Kpa.
Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał, w czym wyrażało się przestrzeganie przez organ wszystkich reguł postępowania, podczas gdy do naruszenia zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa) doszło przez powierzchowne i szablonowe potraktowanie sprawy skarżącego, nierozpatrzenie materiału dowodowego – obszernej dokumentacji oraz niewskazanie, czy organ uznał okoliczność podnoszoną przez skarżącego tj. opieszałość i niewłaściwe działanie urzędów państwowych, które spowodowały obecną trudną sytuacje skarżącego, za udowodnioną czy nie i z jakich powodów. Naruszenie wymienionych przepisów mogło mieć, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, istotny wpływ na wynik sprawy, bo uznanie za udowodnione, że nieprawidłowe działania urzędów państwowych, które skutkowały obecną, ciężką sytuacją materialną skarżącego powinny być rozważane w kontekście " szczególnego przypadku losowego" i rzutować na treść decyzji organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów. Ponadto zarzuty stanowiące podstawę kasacyjną, jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów stosowanych przez ten Sąd.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez "przyjęcie stanu faktycznego niegodnie z rzeczywistością" zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na określone elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Powinno ono zwierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podnoszonych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Skarga kasacyjna nie wskazuje, którego z wyżej wymienionych elementów nie zawiera zaskarżony wyrok. Natomiast z przepisu tego nie można wyprowadzić normy prawa nakazującej prawidłowe, wszechstronne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, do czego odwołuje się skarga kasacyjna.
Zarzut naruszenia powołanego przepisu można uznać za uzasadniony jedynie w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy orzekające przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Nawet gdyby uznać, że art. 141 § 4 p.p.s.a wspiera zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a to i tak brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie podważa bowiem skutecznie konkretnych ustaleń i ocen stanu faktycznego ustalonego i ocenionego przez organy, a następnie zaaprobowanego przez Sąd I instancji. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia nierozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego opieszałości i niewłaściwego działania "urzędów państwowych" jako konsekwencji trudnej aktualnie sytuacji finansowej skarżącego (rozważanej jako szczególny przypadek losowy) została słusznie uznana przez Sąd I instancji za niemającą znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ani organy orzekające w sprawie ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznawały tej okoliczności za udowodnioną bądź nie.
Zauważyć w tym miejscu należy, że ewentualna szkoda jaką skarżący poniósł w wyniku jak twierdzi opieszałości "urzędów państwowych", bądź kwestionowanie ustalonej podstawy wymiaru renty i wysokości otrzymywanego świadczenia mogą być podstawą dochodzenia roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z akt sprawy wynika zresztą, że skarżący podejmował kroki zmierzające do ustalenia podstawy wymiaru renty w oparciu o korzystniejsze dla siebie wskaźniki wysokości wymiaru świadczenia. Trudno zatem podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że stan faktyczny w tej kwestii nie został ustalony zgodnie z rzeczywistością.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący skargę nie zgadza się z wyrokiem oddalającym skargę, co uzasadniałoby podniesienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., a czego skarga wprost nie zawiera i nie konkretyzuje. Naruszenie bowiem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacyjna dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności art. 7 Kpa wyrażającego zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika, że zarzuty dotyczą braku odniesienia się do okoliczności "opieszałości i niewłaściwego działania urzędów państwowych".
Kwestia ta jak już wspomniano wyżej nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych bowiem badaniu w ramach kontroli sądowej podlega jedynie to, czy taka decyzja nie nosi cech dowolności. Jednakże taka ocena mogłaby być przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 7 Kpa stanowi dyrektywę odnoszącą się do czynności postępowania administracyjnego. Nie posiada natomiast charakteru przepisu prawa materialnego upoważniającego do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.