Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Rz 533/03/05 oddalił skargę Z. M. i A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Z. M. wystąpiła w dniu 12 lipca 2002 r. z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o sprostowanie w operacie ewidencji gruntów wsi [...] błędu w odniesieniu do działki nr 2236. Wskazała, że działka ta odpowiada dawnej parceli gruntowej 1585 objętej Lwh 75 stanowiącej współwłasność osób fizycznych i bez podstawy prawnej wykazana jest w operacie ewidencyjnym na rzecz Gminy [...]. Wnioskodawczyni podała, że zgodnie z wpisem w tej księdze F. i A. S. są współwłaścicielami 12/120 części działki i wniosła o ustalenie wszystkich stron postępowania i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dodała, że na mocy postanowienia sądowego jest jedną z następców prawnych po właścicielach działki.
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r. odmówił wprowadzenia zmiany podmiotowej w operacie ewidencji w odniesieniu do działki 2236, wskazując, że działka ta od założenia ewidencji wykazana była na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych, a następnie Gminy [...].
Na skutek odwołania Z. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 października 2002 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że zachodzi konieczność ustalenia wszystkich następców prawnych po F. i A. S., celem umożliwienia im udziału w postępowaniu.
Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. prowadząc ponownie postępowanie uzupełnił je zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, a następnie odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi [...] polegającej na zmianie wpisu dotyczącego właścicieli działki nr 2236. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dowodu, który miałby stanowić podstawę do zmiany stanu ewidencyjnego. Powołał się na wyrok NSA z dnia 5 lutego 1997 r. SA/Rz 1087/96, w którym Sąd ten stwierdził, że "skoro ewidencja gruntów jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach oraz osobach nimi władającymi, to konsekwencją powyższego jest teza, iż zmian w istniejących w niej zapisach dokonywać można jedynie w oparciu o dokumenty urzędowe i to ilustrujące aktualny stan prawny nieruchomości. Nie można natomiast czynić tego bazując na dokumentach powstałych przed wielu laty i przedstawiających stan prawny wówczas istniejący, a tym bardziej nie można w ten sposób rozstrzygać kwestii związanej z ustaleniem tytułu własności".
W ocenie Starosty przeprowadzone postępowanie dawało wystarczającą podstawę do wydania decyzji, dlatego też za zbędne uznał przeprowadzenie zgłoszonych przez skarżącą dowodów z opinii Zarządu Gminy [...], biegłego geodety oraz przesłuchania Wójta Gminy.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. S. i Z. M. S. S. zarzucił, że organ I instancji uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu i nie dopuścił do przedstawienia przez niego dowodów, czym naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80 i 81 k.p.a. Z. M. natomiast zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania przez nieodniesienie się przez organ do podnoszonych przez nią zarzutów oraz pozbawienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1096 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w założonym w 1969 r., na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, operacie ewidencji gruntów wsi [...] działka 1585 o pow. 0,37 ha została wykazana na rzecz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Rzeszowie jako osoby władającego. Obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały obowiązku badania stanu prawnego wynikającego z ksiąg hipotecznych lub wieczystych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów założonej na podstawie tego dekretu, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się osobę władającego.
Po przeprowadzeniu w 1974 r. kompleksowego uwłaszczenia gospodarstw rolnych wsi [...] działka ta została wykazana w operacie ewidencyjnym na rzecz Urzędu Gminy [...] (drogi dojazdowe) jako władającego, a wpis taki istnieje do chwili obecnej. W 1983 r. podczas odnowienia operatu ewidencyjnego działka nr 1585 zmieniła oznaczenie na działkę 2236 o pow. 0,29 ha, a w aktualnym operacie ewidencji gruntów wsi [...] wykazana jest jako droga we władaniu Urzędu Gminy [...].
W myśl przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zmiany w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do osoby właściciela dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem żądanie skarżącej nie mogło zostać uwzględnione w oparciu o pochodzący sprzed lat wpis w księdze gruntowej, a organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do ustalania kto jest właścicielem danej nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji zebrał materiały z założenia i prowadzenia operatu ewidencyjnego. Dodał, że strony zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, zatem miały zapewniony czynny udział w całym toku postępowania. Organ nie przeprowadził natomiast dowodu z opinii Zarządu Gminy [...] ani geodety, bowiem sprawa została szczegółowo zbadana, a Gmina brała udział w każdym stadium postępowania i nie wnosiła zastrzeżeń.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. M. i A. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z. M. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt 1, oraz art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 45, 46 ust. 1, 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1,.75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81, 84 i 86 zd. 1 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi i zasądzenie kosztów.
A. K. podniosła zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną ich wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz błędną ocenę pojęcia niedookreślonego (błędu w ewidencji gruntów i budynków), jak również błędną ocenę pojęcia władanie. Wskazała też na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niewyjaśnienie wszystkich faktów i okoliczności, przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z materiałem dowodowym, ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, niepowiązane z ustalonym stanem faktycznym.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutów A. K., że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, oraz że uzasadnienie jest sprzeczne z materiałem dowodowym, organ zaprzeczył i wskazał, że w treści uzasadnienia przywołano przepis art. 51 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepis § 45 rozporządzenia z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów, na podstawie których odmówiono wprowadzenia zmian w ewidencji.
Odnośnie zarzutów Z. M. organ stwierdził, że wpisy w Lwh 75 gminy katastralnej [...] dotyczące własności odnoszą się do stanu sprzed kilkudziesięciu lat (1909 – 1969) i nie posiadają znamion aktualności w związku z czym w oparciu o dane w nich zawarte nie można dokonywać zmian w operacie ewidencyjnym. Natomiast zarzut, że w toku postępowania administracyjnego powinna zostać opracowana stosowna dokumentacja geodezyjna nie znajduje uzasadnienia, bowiem materiał sprawy wskazuje, że obecna działka 2236 odpowiada parceli gruntowej 1585. Postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. i A. S. nie mogą stanowić podstawy do dokonania w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany w zakresie własności działki 2236.
Dodatkowo, w piśmie z dnia 24 października 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powiadomił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. I Ns 75/01 udział w 12/120 części działki 2236 przypadł Z. M. i J. S., w wyniku działu spadku po A. S. i Z. S. W związku z tym dokonano z urzędu zmian w operacie ewidencyjnym wsi [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wskazał, że główną kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wpis w księdze gruntowej Lwh 75, pochodzący z 1946 r., zgodnie z którym parcela gruntowa nr 1585 – stanowiąca drogę polną, wpisana jest m.in. na rzecz F. i A. S., każdy po 6/120 części, upoważnia do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów.
W założonym w 1969 r. operacie ewidencji gruntów parcela gruntowa nr 1585 wykazana została na rzecz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych jako władającego, a w 1983 r., podczas odnowienia operatu ewidencyjnego zmieniła oznaczenie na działkę nr 2236 wykazaną we władaniu Urzędu Gminy [...]. Należy tu wskazać, że wpis ten dokonany został w oparciu o obowiązujący wówczas dekret z dnia 2 lutego 1955 r. (Dz.U. z 1955 r. Nr 6, poz.
- o ewidencji gruntów i budynków, który w art. 2 ust. 2 stanowił, że w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek znajduje się.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązującym od dnia 1 lipca 1989 r. stanie prawnym, sprawy dotyczące krajowego systemu informacji o terenie, a także aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz wydane z jej upoważnienia rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. Nr 38, poz. 454 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem. Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadza zasadę wpisywania do rejestru gruntów jedynie właściciela nieruchomości, a wpis ten ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, ich położeniu, granicach, powierzchni itp. Zgodnie z ust. 2 pkt. 1 tego przepisu w ewidencji tej wykazuje się właściciela gruntu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie z przepisem art. 22 ustawy ewidencję gruntów prowadzą starostowie (ust. 1). Osoby wymienione w przepisie art. 20 ust. 2, a także władający gruntem wpisani do ewidencji gruntów na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r., zobowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Stosownie do ww. przepisów ustawy, zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych i prawnych ilustrujących aktualny stan prawny nieruchomości, a właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją (art.23).
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ww. rozporządzenie reguluje w rozdziale 3, noszącym tytuł "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych" sprawy dotyczące aktualizacji danych zawartych w ewidencji zarówno z urzędu, jak i na wniosek upoważnionych podmiotów. Zgodnie z tymi przepisami, starosta dokonuje zmian w ewidencji, jeżeli przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jest wystarczająca do wprowadzenia zmian w ewidencji i nie budzi wątpliwości (§ 45).
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że dokumentacja przedłożona przez wnioskodawczynię, przedstawiająca wpisy sprzed kilkudziesięciu lat nie mogła być podstawą do dokonania zmian w ewidencji.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt I Ns 75/01 o dziale spadku po A. S. i Z. S. – następcach prawnych F. i A. S., stało się podstawą do wprowadzenia z urzędu zmian w operacie ewidencyjnym, obejmującym przedmiotową działkę, a jako właścicielkę wpisano m.in. skarżącą Z. M. Wynika z tego, że organ dysponując aktualną dokumentacją, dokonał wpisu zgodnie z rozporządzeniem, w szczególności z § 44, 45, 46 i 47, o czym świadczy wypis z rejestru gruntów z dnia 27 października 2003 r. dołączony do akt sprawy.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że sygnatura akt postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie wskazuje, iż skarżąca Z. M. domagając się wprowadzenia zmian w ewidencji na podstawie księgi gruntowej z 1946 r., w tym samym czasie była uczestniczką postępowania spadkowego przed sądem powszechnym, którego przedmiotem była m.in. działka, o której mowa w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 78 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. A zatem, zdaniem Sądu, mimo uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynikającego z przepisu art. 10 k.p.a. i uprawnienia do składania wniosków dowodowych, skuteczność żądania do przeprowadzenia dowodu uzależniona jest od tego, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne.
W przedmiotowej sprawie strony domagały się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii Gminy [...], powołania biegłego geodety i przesłuchania Wójta Gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że przeprowadzone postępowanie i zebrana dokumentacja dały wystarczającą podstawę do wydania decyzji i zbędne było przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów. Zgodnie z art. 86 k.p.a., organ administracji publicznej zwraca się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Natomiast rozpatrywana sprawa nie wymagała powołania biegłego. Wnioskodawczyni żądała zmiany wpisu w ewidencji na podstawie nieaktualnych dokumentów, a tylko aktualna dokumentacja może być podstawą wpisu, wobec tego zawnioskowane dowody nie wnosiły żadnych nowych okoliczności w sprawie i prowadziły do zbędnej przewlekłości postępowania. Również opracowanie nowej dokumentacji geodezyjnej nie miało w sprawie znaczenia wobec oczywistych dowodów, że działka ewid. nr 2236 odpowiada parceli gruntowej 1385. Wskazane przez skarżące naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, Sad pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargi oddalił.
Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Z. M. i A. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciły:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 114 i 115 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece,
- art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
- § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak uwzględnienia wniesionych skarg Z. M. i A. K.;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak ustosunkowania się w toku postępowania sądowoadministracyjnego do uzupełniających wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą Z. M. w jej skardze i dopuszczenia dowodów z istotnych dokumentów uzupełniających na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r., tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie pod uwagę, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej:
- obrażono zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę dochodzenia do prawdy, czynnego udziału stron w postępowaniu, dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego (art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a.),
- brak było wyjaśnienia wszystkich faktów, okoliczności i zdarzeń istotnych do wiarygodnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.),
- nieprzeprowadzono i niedopuszczono wnioskowanych przez strony dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.),
- przyjęto za podstawę decyzji organów administracji publicznej stan faktyczny sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym (art. 80 k.p.a.),
- uzasadnienie decyzji, zwłaszcza Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, było zbyt ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne, niepowiązane sensownie i logicznie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym,
- w stosunku do decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie brak było wystarczającego uzasadnienia prawnego – organ tylko powołał podstawę prawną decyzji bez przytaczania treści przepisów prawnych i ich wyjaśnienia w konkretnej sytuacji sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.).
Powołując się na powyższe naruszenia prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że od dnia 25 marca 1969 r. zaczęły obowiązywać przepisy załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, które szczegółowo określały zasady i sposób zakładania oraz prowadzenia ewidencji gruntów. W załączniku tym, w ocenie skarżących, istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miał m.in. przepis § 2 ust. 3 o treści: "W ewidencji gruntów podaje się osobę właściciela oraz tego, który gruntem faktycznie włada, zwanego dalej władającym, a gdy osoba właściciela nie jest znana – tylko władającego gruntem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, znaczenie miał też § 2 ust. 4 załącznika, ponieważ bez wątpliwości można by określić że w 1969 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Rzeszowie nie było posiadaczem samoistnym drogi polnej parceli gruntowej nr 1585 o pow. 37 ha we wsi [...] gm. [...], a poprzez ten fakt nie mogło władać nią i tym samym nie powinno być wpisywane do ewidencji gruntów jako podmiot władający przedmiotową drogą polną. Wpis więc tego podmiotu jako władającego do operatu ewidencji gruntów wsi [...], gm. [...] w stosunku do tej parceli gruntowej był już począwszy od 1969 r. wadliwy i błędny.
W skardze kasacyjnej podkreślono, że § 24 ust. 2 pkt 1 wymienionego załącznika jednoznacznie ustalał, iż w ewidencji gruntów podaje się jako właściciela osobę, która przedstawi m.in. odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. Takie dokumenty przynajmniej część osób zainteresowanych, w tym poprzedniczka prawna skarżących Z. M. i A. K., tj. A. S., miała.
Ponadto, w ocenie skarżących, księga gruntowa czynny whl. 75 gm. kat. [...] w 1969 r. – zgodnie z przepisami obowiązującego wtedy art. LIV dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321) oraz dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 320) – była księgą wieczystą i jest nią nadal, a wpisy własności na karcie B tej księgi gruntowej wywierają skutki prawne obowiązujące dla organów administracji publicznej i sądów administracyjnych zgodnie z art. 114 i art. 115 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Skarżące podniosły także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien badać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie. Natomiast skutki i walor prawny prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. akt I Ns 75/01, nie powinny oddziaływać na wydane rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny.
Zdaniem skarżących istotnym błędem interpretacyjnym po stronie organów administracji publicznej w ich decyzjach, przyjętym następnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, było nieuprawnione założenie, iż w oparciu o stan prawny wskazany w księdze gruntowej czynnym whl. 75 gm. kat. [...], powiązany z prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w Rzeszowie o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S., A. S., E. S., A. S. i Z. S., i z bezsprzecznym stwierdzeniem organów, że parcela gruntowa nr 1585 gm. kat. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr 2236 położoną we wsi [...] – nie można dokonywać zmian w ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...], bo zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych i prawnych ilustrujących aktualny stan prawny nieruchomości.
Tymczasem, jak wskazały skarżące, stan prawny, tj. stan własności, wynika z wpisów na karcie B tej czynnej księgi gruntowej, mającej moc i znaczenie księgi wieczystej. Zatem on z urzędu powinien być respektowany w ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...], zgodnie z przepisami art. 1, art. 3, art. 114 i art. 115 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Skarżące zwróciły ponadto uwagę, że argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi kasacyjnej jest fakt, iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie była znana treść dołączonych do skargi dokumentów, tj. poświadczenia Sądu Rejonowego w Rzeszowie Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 29 lipca 2002 r. czyli treść księgi gruntowej czynnego whl 75 gm. kat. [...], oraz zaświadczenia Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 lipca 2002 r. sygn. [...] i z dnia 12 sierpnia 2002 r. sygn. [...], sporządzonych na podstawie operatów ewidencji gruntów wsi [...].
Ponownie skarżące wskazały, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, poprzestając na własnych jedynie ustaleniach faktycznych i niewystarczająco zebranym materiale dowodowym, nie uwzględnili istotnych wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, naruszając tym samym art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto, biorąc pod uwagę, że zdaniem skarżących, organy te obraziły także zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę dochodzenia do prawdy, czynnego udziału stron w postępowaniu, dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz nie wyjaśniły wszystkich faktów, okoliczności i zdarzeń istotnych do wiarygodnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, to naruszyły też przepisy art. 7 i art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono, że organy administracji publicznej przyjęły za podstawę własnych decyzji stan faktyczny sprzeczny z zebranym w aktach materiałem dowodowym, a uzasadnienie decyzji, przede wszystkim Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, było zbyt ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne, niepowiązane sensownie i logicznie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, czym naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Skoro natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargi Z. M. i A. K. nie zauważył istotnych i wpływających na wynik sprawy naruszeń przepisów proceduralnych dokonanych przez organy administracji publicznej, to sam naruszył obowiązujące przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują, a zatem Sąd mógł orzekać wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice te wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 ustawy P.p.s.a. podstawy kasacyjne określone w art. 174 cyt. ustawy.
Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie prawa procesowego w pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego będą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wskazanego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Autor skargi kasacyjnej formułując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 ustawy P.p.s.a.
W ocenie strony skarżącej naruszenie powołanego na wstępie przepisu polegało na nieustosunkowaniu się przez Sąd pierwszej instancji do złożonych przez Z. M. wniosków dowodowych (załączniki do skargi) i nieprzeprowadzeniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. dowodu z tych dokumentów.
Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy w oparciu o stan faktyczny i materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt i tylko wyjątkowo, stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowód uzupełniający tylko z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzając to uzupełniające postępowanie dowodowe sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 5 ustawy P.p.s.a. stosuje odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Z. M. w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji w skardze zawarła wniosek o dopuszczenie dowodów uzupełniających z zaświadczeń Starosty Powiatu. z dnia 31 lipca 2002 r. i z dnia 12 sierpnia 2002 r. wydanych na jej żądanie w celu przedstawienia w Sądzie Rejonowym w Rzeszowie w sprawie dotyczącej uregulowania własności gospodarstwa rolnego. Zaświadczenia te potwierdzały zapisy w operacie ewidencji gruntów wsi [...] w odniesieniu do działki nr 2236 poprzednio nr 1585. Zauważyć należy, iż dokumenty te potwierdzały ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, który nie nasuwał wątpliwości. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego to powołanych przepisów nie naruszył.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 ustawy P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł i szczegółowo uzasadnił, że organy orzekające nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego art. 7, 10, 77, 78 i 80 k.p.a. Uzasadnienie przez autora skargi kasacyjnej tego zarzutu stanowi polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut był zatem niezasadny.
Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art.1 ust.1, art. 3 ust.1 w związku z art. 114 i 115 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 cyt. ustawy księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości oraz domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z kolei art. 114 i 115 powołanej ustawy stanowi, że księgi wieczyste istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się księgami wieczystymi w rozumieniu tej ustawy. Skutki wpisów, które zostały dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a które według tej ustawy nie są dopuszczalne, podlegają przepisom dotychczasowym.
Wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną wskazanej decyzji nie stanowiły powołane wyżej przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, lecz przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku czyniąc zarzut błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego nieskutecznym.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez zaaprobowanie stanowiska organu mimo wynikającego z tych przepisów obowiązku Starosty ujawnienia w niej osoby właściciela na podstawie m.in. wpisów w księgach wieczystych. Starosta [...] nie był zobowiązany do aktualizacji zbioru informacji o właścicielach działki nr 2236 na podstawie stanu prawnego wynikającego z księgi gruntowej Lwh 75 pochodzącego z 1946 r.
Na wstępie zauważyć należy, że Z. M. błędnie określiła swój wniosek jako żądanie sprostowania w operacie ewidencji gruntów wsi [...] błędu w odniesieniu do działki nr 2236. Sprostowanie zapisu, tak jak każdej decyzji administracyjnej, dotyczyć może błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (art. 113 § 1 k.p.a.). Skarżąca żądała merytorycznej zmiany treści zapisu. Zatem przeprowadzenie przez organy postępowania w przedmiocie zmiany, a nie sprostowania danych zawartych w operacie ewidencji gruntów było prawidłowe.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami, lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas glebowych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W tej ewidencji wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych i inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.
Z kolei § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 39, poz. 454 ze zm.) stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Prawo osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych (§ 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia).
W myśl § 44 pkt 2 i § 45 powołanego rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (§ 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1).
Stosownie do treści § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po wystawieniu przez Starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącej Z. M. dotyczyło sprostowania w operacie ewidencji gruntów błędu polegającego na niewpisaniu w niej w odniesieniu do działki nr 2236 współwłaścicieli F. i A. S. Działka ta odpowiada dawnej parceli gruntowej 1585 wpisana jest w księdze gruntowej Lwh 75, w której wyżej wymienieni figurują jako współwłaściciele po 6/120 części (k. 19)
W ocenie skarżącej wpisanie w ewidencji gruntów w 1969 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Rzeszowie, które nie było posiadaczem samoistnym tej działki jako władającego było błędne. Zdaniem skarżącej zmiana zapisu uporządkuje własność gospodarstwa rolnego, które powstało po F. S. i A. S. i uporządkuje własność nieruchomości rolnych. Podkreślić należy, iż poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku ustalono wszystkich następców prawnych po zmarłych F. S. i A. S.. Niewątpliwie postanowienia te zgodnie z § 44 pkt 2, 45, 46 ust. 2, 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków były podstawą do wprowadzenia z urzędu zmian w operacie ewidencyjnym obejmującym przedmiotową działkę. To właśnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. akt Ns 75/01 o dziale spadku po A. S. i Z. S. stwierdzającego, że udział w 12/120 części działki położonej w [...] o nr 2236 powstałej z parceli gruntowej 1585 objętej wykazem hipotecznym Lwh 75 przydzielono na współwłasność Z. M. i J. S. po 6/120 części. Starosta [...] w dniu 17 października 2003 r. z urzędu wprowadził zmiany w operacie ewidencji obejmującym przedmiotową działkę i jako współwłaścicielkę wpisał m.in. Z. M..
W tych warunkach stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów orzekających, że wpis w księdze gruntowej Lwh 75 pochodzący z 1946 r., zgodnie z którym parcela gruntowa nr 1585 stanowiąca drogę polną wpisana m.in. na rzecz F. S. i A. S. określający stan prawny nieruchomości nie mógł stanowić podstawy wprowadzenia żądanej przez skarżącą zmiany.
Wprawdzie aktualizacja w operacie ewidencyjnym nastąpiła po wydaniu decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie, to potwierdza ona prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych i prawnych ilustrujących aktualny stan prawny nieruchomości.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.
-----------------------
Za zgodność z oryginałem
Na oryginale właściwe podpisy
Kamil Wertyński sekretarz sądowy