Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. w N. na czynność Starosty Nowosądeckiego z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty: stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Nowosądeckiego z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak: [...] określającej obowiązek poniesienia przez M. w N. opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2016 r. (pkt I wyroku); zasądził od Starosty Nowosądeckiego na rzecz strony skarżącej M. w N. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).
W uzasadnieniu podniesiono, że M. w N. wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r., znak: [...] zwróciła się do Starosty Nowosądeckiego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych na rok szkolny 2016/2017, których organem prowadzącym jest Powiat Nowosądecki.
Pismem z dnia 31 maja 2016 r., znak: [...] Sekretarz Powiatu Nowosądeckiego, działający z upoważnienia Starosty Nowosądeckiego, zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) informował, że udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie ze sposobem oraz formą określoną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej będzie wiązać się z koniecznością uiszczenia opłaty w wysokości 162,25 zł, odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom w toku sporządzania odpowiedzi. Wnioskodawca został ponadto powiadomiony, że żądana przez niego informacja publiczna może zostać udostępniona bezkosztowo poprzez wgląd do ww. dokumentów w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu [...], po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej informacji, jest on zobowiązany dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofać wniosek.
W przeciwnym razie po upływie terminu 14 dni żądana informacja zostanie udostępniona zgodnie z wnioskiem, co będzie wiązać się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. W piśmie z dnia 31 maja 2016 r. zawarto także wyliczenie kwoty i wskazanie zakresu, z jakim wiąże się sporządzenie odpowiedzi zgodnie ze sposobem oraz formą określoną we wniosku. W kalkulacji uwzględniono koszt kserokopii (1,76 zł), koszt papieru (1,85 zł) oraz koszt osobowy (158,64 zł) z objaśnieniem każdej kwoty, wskazując na obowiązujące umowy z dostawcami oraz wysokość roboczogodziny wynoszącej równowartość stawki godzinowej pracownika przygotowującego odpowiedź na wniosek.
Wobec braku dokonania przez wnioskodawcę zmiany wniosku w zakresie sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej albo wycofania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma z dnia 31 maja 2016 r., pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. znak [...], odebranym przez wnioskodawcę w dniu 24 czerwca 2016 r., przekazano żądaną informację publiczną, tj. arkusze organizacyjne 10 szkół prowadzonych przez Powiat Nowosądecki oraz 4 placówek oświatowych, a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) w związku art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę o konieczności uiszczenia opłaty odpowiadającej wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w wysokości 162,62 zł. W piśmie tym ponownie zawarto szczegółową kalkulację rzeczywiście poniesionych kosztów, a także wyznaczono termin dokonania wpłaty wynoszący 14 dni od dnia dostarczenia przedmiotowej informacji pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.).
W piśmie tym wyliczono koszt sporządzenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kwocie 162,62 zł. Na koszt ten ma składać się koszt wykonania kserokopii 37 stron formatu A3 oraz 5 stron formatu A4. Ponadto, doliczono koszt 4 godzin pracy nadliczbowej pracownika Starostwa Powiatowego. W dalszej części pisma objaśniono powstanie zaistniałej różnicy w wysokości 0,37 zł, wynikającej z możliwości dokonania precyzyjnego określenia rzeczywiście poniesionych kosztów dopiero w momencie wytworzenia przez organ gotowej odpowiedzi wraz z załącznikami. W piśmie zawarto ponadto pouczenie mówiące o środkach prawnych przysługujących wnioskodawcy.
W dniu 6 lipca 2016 r. do Starostwa wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, znak: [...], w którym wnioskodawca wnosił o uchylenie obowiązku poniesienia kosztów osobowych udostępnienia informacji publicznej w kwocie 158,64 zł i ustalenie kosztów w wysokości 3,98 zł.
Odpowiedź na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wysłana do wnioskodawcy w dniu 5 sierpnia 2016 r., [...], w której organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r., [...], odnosząc się do treści ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz informując wnioskodawcę o przysługujących mu środkach prawnych. W załączeniu przekazano ponadto dowód wypłaty przez Starostwo Powiatowe w Nowym Sączu wynagrodzenia na kwotę 158,68 zł dla pracownika wykonującego pracę w godzinach nadliczbowych.
W dniu 27 lipca 2016 r. - z powołaniem się na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zostało wysłane do wnioskodawcy upomnienie nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r., wzywające do zapłaty kwoty 162,62 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 11,60 zł - w terminie 7 dni – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W dniu 5 sierpnia 2016 r. Starosta Nowosądecki podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. Stwierdził, że poniesienie kosztów osobowych - w jego ocenie - jest w pełni uzasadnione.
W dniu 5 września 2016 r. do Starostwa wpłynęła adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga z dnia 2 września 2016 r. M. w N. (dalej skarżąca). Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 i art. 52 ust. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca wniosła o uchylenie obowiązku poniesienia kosztów osobowych udostępnienia informacji publicznej w kwocie 158,64 zł oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez obciążenie strony skarżącej nieuzasadnionymi kosztami osobowymi udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania, a zatem kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że trudno zrozumieć, w jaki sposób wykonanie kopii 42 kart papieru wymagało aż 4 godzin pracy nadliczbowej i 8 godzin pracy w normalnym czasie. Oznacza to bowiem, że wykonanie kopii jednej karty zabrało pracownikowi nieomal 17 minut. W ocenie strony skarżącej takie ukształtowanie kosztów dostępu do informacji publicznej ma na celu zniechęcenie [...] do monitorowania polityki zatrudnienia w placówkach oświatowych na terenie powiatu. Wskazano, że koszt ustalony przez Starostę Nowosądeckiego uniemożliwia pracę związkową. Gdyby każdy z organów prowadzących lub pracodawców żądał zapłaty za każdą podejmowaną czynność, M. w N. [...] nie mogłaby realizować swoich ustawowych uprawnień i obowiązków.
Zdaniem skarżącej dostęp do arkuszy organizacyjnych stanowi istotne narzędzie w realizacji praw pracowniczych nauczycieli. Stanowi informację niezbędną do prowadzenia działalności związkowej, zawiera bowiem informacje dotyczące warunków pracy. Dane tego rodzaju pracodawca, zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, powinien udostępniać bezpłatnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, iż informując wnioskodawcę o konieczności poniesienia przez niego rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ skorzystał z przysługującego mu prawa zawartego w art. 15 u.d.i.p. stanowiącego wyjątek od art. 7 ust. 2 ustawy.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze argumentów zaznaczono, iż opłata, o której mowa, została ustalona na podstawie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Informacja o konieczności uiszczenia opłaty odpowiadającej wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej oparta została na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. w związku art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono, iż udostępnienie informacji publicznej co do zasady jest bezpłatne, z zastrzeżeniem jednakże art. 15 u.d.i.p., w którym ustawodawca przewidział wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem organu kwota 162,62 zł, wynikająca z rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w żaden sposób nie powinna wpływać na funkcjonowanie administracji samorządowej. Z tego powodu, na mocy ustawowo nadanego uprawnienia organ, biorąc pod uwagę faktyczne okoliczności sprawy, podjął decyzję o obciążeniu wnioskodawcy kosztami poniesionymi w trakcie kompletowania odpowiedzi na wniosek. Nie ulega bowiem wątpliwości organu, że koszty te nie zostałyby poniesione, gdyby nie kompletna realizacja żądań zawartych we wniosku.
Organ zaznaczył, że w związku z realizacją bieżących zadań, wyznaczony pracownik otrzymał polecenie służbowe wykonania pracy związanej z przygotowaniem informacji publicznej z zastrzeżeniem niezbędności wykonania jej także poza ustalonym czasem pracy. Przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej nie polegało jedynie na wykonaniu kserokopii pojedynczych arkuszy organizacyjnych poszczególnych szkół. Ich forma stanowi bowiem arkusze wielkoformatowe, składające się z kilku mniejszych kartek papieru. Sporządzenie kserokopii wymagało zatem uprzednie rozczłonkowanie każdego z nich, następnie skopiowanie, by z powrotem przywrócić (tzn. skleić za pomocą taśmy klejącej) do poprzedniej formy egzemplarz pierwotny, jak i nowo powstały.
W konsekwencji oznacza to zatem żmudną i czasochłonną pracę, wymagającą od pracownika ogromnej precyzji, zapewniającej czytelność kompletnych już arkuszy organizacyjnych. Co więcej, wnioskodawca został poinformowany o możliwości wglądu do żądanej informacji publicznej w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu, z której to oferty nie skorzystał.
Reasumując, organ podał, że określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej organ w piśmie z dnia 31 maja 2016 r., znak: [...], wskazał i uzasadnił, poprzez odniesienie do żądanych informacji konkretnych wydatków związanych z ich przetworzeniem, w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione. W konsekwencji oznacza to, że żądana przez organ opłata odpowiada kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Wydatki określone w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. zostały faktycznie poniesione, czego dowodem jest udzielona i przesłana w dniu 22 czerwca 2016 r. do wnioskodawcy odpowiedź. Wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń co do przesłanej odpowiedzi, z czego można wnioskować, że była ona zrozumiała i zadowalająca.
W związku z powyższym poniesiony koszt w trakcie przygotowywania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew zarzutom strony skarżącej, jest nie tylko rzeczywisty, ale także znajduje uzasadnienie w obowiązującym prawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd ten podał, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, stwierdzające obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalające jej wysokość, kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie takie może być określone przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd), jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Sąd I instancji podniósł, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanemu stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej).
Wobec tego stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., od którego nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Zatem na wezwanie do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego – na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Sąd ten podał, że w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych.
Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę koniecznych i realnych kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.
Ustalenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stwierdzające obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalające jej wysokość, kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Sąd I instancji podał, że zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14).
Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane. Wysokość opłaty jest samodzielnie ustalana przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji; ma bowiem każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez ten podmiot kosztom jej udostępnienia.
Z analizy akt niniejszej sprawy zdaniem Sądu I instancji nie wynika, aby koszty przygotowania żądanej przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. informacji stanowiły rzeczywiste i konieczne koszty jej przygotowania. Strona skarżąca kwestionuje kosztorys i rozliczenie jedynie w zakresie kosztów osobowych (kosztów wynagrodzenia pracownika za pracę w godzinach nadliczbowych).
W skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 31 maja 2016 r. przedstawiono przewidywany kosztorys, przedstawiający wyliczenie tych kosztów (opłata została doprecyzowana w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r.): koszt kserokopii 1,94 zł - 5 stron czarno-białej kserokopii A4, 37 stron czarno-białej kserokopii A3; koszt papieru 2,04 zł - 5 stron papieru A4, 37 stron papieru A3; koszt osobowy 158,64 zł - 4h x 39,66 zł (jedna roboczogodzina wynosząca równowartość stawki godzinowej pracownika przygotowującego odpowiedź); razem: 162,62 zł.
Z rozliczenia kosztów (pismo z 22 czerwca 2016 r.) wykonanego już po przygotowaniu żądanej informacji wynika, iż udostępnieniu podlegało 5 kart formatu A4 i 37 kart formatu A3, co wymagało – jak twierdzi organ - zaangażowania jednego pracownika w normatywnym czasie pracy oraz ponadto przez 4 godziny nadliczbowe, co organ przewidział już w chwili złożenia wniosku o informację publiczną (na co organ wskazał już w piśmie z dnia 16 maja 2016 r.). Czynności związane z udostępnieniem informacji polegały na wykonaniu kserokopii arkuszy organizacyjnych 10 szkół i 4 placówek oświatowych, nie wymagających anonimizacji, co poddaje w wątpliwość potrzebę aż kilkugodzinnego zaangażowania pracownika w ww. czasie. Takie bieżące arkusze organizacyjne same w sobie stanowią pewien zwarty zbiór.
Tym samym nie jest to informacja wymagająca odszukania w archiwum w szeregu akt, czy segregatorów, zbiorów dokumentów, powodująca ponadstandardową czasochłonność jej przygotowania. Ponadto czynność kserowania nie jest trudna, czy skomplikowana, i może być dokonana przez pracowników o różnym charakterze (zarówno wykonujących czynności merytoryczne, jak i pracowników biurowych, czy pracowników sekretariatu). Obiektywnie nie jest to wyjątkowo pracochłonne żądanie i trudno mówić, że w urzędzie jego realizacja jest możliwa jedynie po normatywnych godzinach pracy.
W ocenie Sądu I instancji budzi przy tym zdziwienie – w świetle zasad doświadczenia życiowego i funkcjonowania urzędu - opisywany i akcentowany przez organ rzekomy stopień skomplikowania czynności kopiowania arkuszy organizacyjnych.
Zdaniem tego Sądu nie sposób czynności kserowania nawet wielkoformatowych arkuszy uznać za tak czasochłonną i pracochłonną zwłaszcza, że z praktycznego punktu widzenia można sobie wyobrazić więcej niż jedną technikę kopiowania/kserowania, która nie musi polegać na "rozczłonkowaniu" arkuszy, a jedynie na ich umiejętnym złożeniu, a następnie umieszczeniu w urządzeniu kopiującym. Tak więc w ocenie Sądu I instancji brzmi niewiarygodnie twierdzenie organu, jakoby już z góry było wiadome, że przygotowanie żądanej informacji wpłynie na "funkcjonowanie organu administracji samorządowej" i będzie wymagało zaangażowania pracownika nawet w ponadnormatywnym czasie pracy. Nawet jeśli wniosek o udostępnienie informacji publicznej przypadł na okres finalizowania merytorycznych prac nad ostatecznym kształtem schematów organizacyjnych placówek oświatowych to, jak wyżej wskazano, realizacja wniosku nie wymagała zaangażowania pracownika merytorycznego.
Sąd I instancji wskazał, że miał przy tym na względzie, że w aktach sprawy - k. 19 akt adm. - znajduje się zanonimizowana kserokopia potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych na kwotę brutto 158,68 zł. Jak wynika z wydruku dotyczy okresu 1 – 30 czerwca 2016 r.. Nie wynika z niego jednak, jakiej ilości godzin nadliczbowych dotyczy (pole określające "godz: min" jest puste). Organ na tej podstawie twierdzi, że wykonanie żądanych kserokopii zajęło pracownikowi, oprócz pracy w czasie normatywnym, także zakładane z góry cztery godziny nadliczbowe.
Sąd I instancji wskazał, że nie uszła jego uwadze pewna nieścisłość, bowiem w szacunkowym kosztorysie z dnia 31 maja 2016 r., a także w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r., organ wskazywał wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych na kwotę brutto 158,64 zł (4h x 39,66 zł), a nie 158,68 zł, jak widnieje w wydruku, k.
19. Wprawdzie kwota na wydruku różni się nieznacznie, jest jednak inna, co w sytuacji, w której organ przedstawia rozliczenie "co do grosza", w połączeniu z brakiem udokumentowania w wydruku ilości przepracowanych godzin nadliczbowych, może budzić wątpliwość, czego w istocie dotyczy wydruk z k. 19, tym bardziej, że przedstawiany przez organ czas konieczny do wykonania żądanych kserokopii wydaje się, w świetle zasad doświadczenia życiowego, wygórowany.
Sąd I instancji wskazał, że organ, oprócz tego, że jako alternatywną formę realizacji wniosku zaproponował wnioskodawcy wgląd do dokumentów w siedzibie Starostwa, to jednak nie zaproponował żadnej innej formy, np. zdigitalizowanych fotokopii, których przygotowanie mogłoby się okazać mniej czasochłonne.
Reasumując Sąd ten stwierdził, że w analizowanym przypadku ustalonej opłaty nie można ocenić jako kosztów realnych i koniecznych dla realizacji wniosku z dnia 16 maja 2016 r. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym koniecznym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zatem przedstawione i żądane przez organ koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały w ocenie tego Sądu wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. W niniejszej sprawie zaskarżoną czynność naliczenia konkretnej opłaty należy zatem uznać za czynność bezskuteczną.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 146 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Starosta Nowosądecki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny rzekomego przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego co do zasadności obciążenia wnioskodawcy kosztami udostępnienia informacji publicznej oraz przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności tego odnoszącego się do rzeczywistego procedowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przez Starostę Nowosądeckiego jako przedstawiciela organu prowadzącego szkoły na terenie Powiatu Nowosądeckiego, w tym poniesienia rzeczywistych i dodatkowych kosztów wytworzenia tej informacji, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy,
- II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.) w zakresie w jakim przepis ten pozwala na swobodę i autonomię organu w sposobie kalkulacji rzeczywiście poniesionych kosztów związanych bezpośrednio z udzieleniem informacji publicznej podmiotu i niezastosowanie go w niniejszej sprawie w sytuacji jednoznacznego określenia źródła tych kosztów, a także rzeczywistej, faktycznej niezbędności ich poniesienia jako kosztów dodatkowych w tej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa przez radcę prawnego.
Skarżący jednocześnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytacza oczywiste tezy doktryny i orzecznictwa w zakresie niemożności uzależnienia udzielenia informacji publicznej od wcześniejszego żądania uiszczenia opłaty. Jest to o tyle bezprzedmiotowe, iż w niniejszej sprawie organ udzielił informacji publicznej w pierwszej kolejności, przy czym zastrzegł żądanie zwrotu uzasadnionych kosztów jej przygotowania. Powyższe jednoznacznie wynika z opisu przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w której przedmiotem skargi administracyjnej jest sama tylko informacja o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji, nie zaś bezczynność związana z jej nieudzieleniem.
W konsekwencji rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu od strony 7 do strony 10 nie mają znaczenia dla sprawy. Jako powielenie powszechnie rozumianych interpretacji nie odnoszą się do przedmiotowego wyliczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. Za niezasadną uznać należy krytykę Sądu I instancji co do braku podstaw uznania w niniejszej sprawie, iż koszty przygotowania dokumentacji były rzeczywiste i konieczne, w sytuacji gdy uzasadnienie przytacza jednoznaczne i szczegółowe ich wyliczenie, z zastrzeżeniem źródła (koszty dostawców materiałów biurowych) oraz koszt roboczogodziny faktycznie wykonującego czynności pracownika (godzinowa stawka wynagrodzenia wraz z potwierdzeniem jego wypłaty).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 15 ust.1 u.d.i.p. i uznał, że opłata naliczona wnioskodawcy nie odpowiada kosztom poniesionym przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej i jest zawyżona. Sąd ten w żaden sposób nie wykazał, że opłata taka została skalkulowana bez uwzględnienia formy jej udostępnienia (żądanie udostępnienia kserokopii), jak i w oparciu o zawyżoną ilość stron kopii udostępnionych dokumentów.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że różny jest również koszt związany z nakładem pracy przy przetworzeniu danej informacji. A zatem opłata za wydanie kopii dokumentu w ramach prawa do informacji publicznej powinna być zindywidualizowana. Stąd też zarzut, że w niniejszej sprawie opłata za stronę kserokopii jest zawyżona, jest zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadniony i niepoparty żadnymi konkretnymi argumentami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Sąd ten w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych i poddaje się kontroli kasacyjnej. Dodać należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Za zasadny natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), dalej u.d.i.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że przepis ten daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Rozpoznając zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sprecyzował w sposób ostateczny koszty, jakie musiał ponieść w związku z udostępnieniem żądanej informacji. Koszty te ustalił na kwotę 162,62 zł. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Kosztem dodatkowym jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca nie skorzystał, mimo zapewnienia możliwości, z wglądu w arkusze organizacyjne w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu. W konsekwencji zakres rozpoznania wniosku, jak to trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, wymusił określone czynności organizacyjne, które z kolei pociągnęły za sobą dodatkowy koszt.
Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji o możliwości zdigitalizowania danych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Organ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sprecyzował i szczegółowo uzasadnił wysokość kosztów, jakie musiał ponieść w związku z realizacją wniosku o udostępnienie żądanej informacji w sposób określony we wniosku. Wskazane w owym piśmie koszty osobowe uzasadnił opisując czynności, jakie należało wykonać, by sporządzić kserokopie wnioskowanych dokumentów. W piśmie tym organ wykazał, że czynności te, z uwagi na format dokumentów oraz ich ilość, były czasochłonne i pracochłonne. Kwestionowanie przez Sąd I instancji owych kosztów i wykazywanie, że czynności te mogą wykonać także pracownicy niemerytoryczni urzędu, należy ocenić jako nieuzasadnioną ingerencję w organizację pracy urzędu.
Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że opłata za wydanie kopii dokumentu w ramach prawa do informacji publicznej powinna być zindywidualizowana. Organ dokonał owej indywidualizacji w piśmie z dnia 5 sierpnia 201 6 r., szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym względzie. Ustalił zatem wysokość realnych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej.
W świetle powyższego przedstawione i żądane przez organ koszty udostępnienia informacji publicznej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tym względzie należy ocenić jako naruszające ów przepis prawa.
Nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2015 r. Nr 1881), zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Adresatem tego przepisu jest wyłącznie pracodawca, którym w okolicznościach niniejszej sprawy wobec nauczycieli oraz pracowników, zarówno szkół ponadgimnazjalnych jak i jednostek oświatowych prowadzonych przez Powiat Nowosądecki nie jest adresat zgłoszonego w niniejszej sprawie wniosku.
Skoro zatem wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 15