Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt. II SA/Łd 971/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. J. T. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Rady Miejskiej w Łodzi, z dnia [...] grudnia 2001 r., odmawiającą przyznania J. T. zasiłku stałego w miesiącu październiku 2001 r. W treści wniosku strona opisała swoją trudną sytuację życiową oraz materialną, a także wskazała, iż definicja całkowitej niezdolności do pracy zapisana w ustawie o pomocy społecznej w połączeniu z brzmieniem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie mogła odnosić się do pojęcia "zdolność do pracy", którego ustawodawca użył do określenia przesłanek nabycia prawa do zasiłku stałego.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ orzekający w sprawie był obowiązany wydać decyzję w oparciu o wszystkie przepisy, które znajdowały w sprawie zastosowanie, a zatem nie tylko w oparciu o ustawę o pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Miejskiej w Łodzi, wskazała, że w jej ocenie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem - zdaniem strony - dokonana przez organy stosujące prawo interpretacja wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczna ze sformułowaniami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Kolegium, powołując się na treść art. 156 K.p.a., stwierdziło, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zasadnie doszło do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie wystąpiły dostateczne podstawy do stwierdzenia, iż utrzymanie w mocy decyzji Rady Miejskiej w Łodzi nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ale organowi odwoławczemu nie można nawet było przypisać zarzutu naruszenia prawa. Organ podkreślił, iż odmowa przyznania zasiłku stałego wynikała z niespełnienia przez stronę wymogu zdolności do pracy, to jest przesłanki wymienionej w przepisie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono też, że stosownie do treści art. 2 a ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy, całkowita niezdolność do pracy, oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Zdaniem Kolegium Rada Miejska w Łodzi, wskazując powyższe normy i przedłożony dowód w postaci orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności J. T., zasadnie wydała decyzję o odmowie przyznania stronie zasiłku stałego, a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zasadnie utrzymało powyższą decyzję w mocy.
Kolegium stwierdziło także, że chybiony jest zarzut, iż definicja całkowitej niezdolności do pracy nie odnosi się do pojęcia "zdolność do pracy", zaś powołana przez stronę w treści wniosku sytuacja życiowa i materialna pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. T. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organom do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, jako przesłankę podmiotową przyznania świadczenia wskazuje się zdolność do pracy, jednak ustawa nie definiuje tego pojęcia, stanowiąc jedynie o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych albo posiadaniu znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Zdaniem skarżącej naruszono przepisy prawa materialnego poprzez interpretację, zgodnie z którą pojęcie zdolności do pracy użyte w przepisie art. 27 ust. 1 tej ustawy, koresponduje bezpośrednio z pojęciem całkowitej niezdolności do pracy. Strona podkreśliła przy tym, iż decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej została oparta na zdolności J. T. do pracy w sytuacji, gdy pozostawała ona niezatrudniona z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. W opinii skarżącej organy pierwszej i drugiej instancji na podstawie błędnie uznały, że posiadanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest równoznaczne z tym, że nie spełniała przesłanki zdolności do pracy. Taka interpretacja zapisów ustawy była, zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto skarżąca podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej był w posiadaniu informacji, że skarżąca wykonuje pracę opiekując się chorą córką i obłożnie chorą matką. Skarżąca wyjaśniła, iż organ wydający decyzję wiedział o fakcie istnienia orzeczenia komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która w marcu 2001 r. uznawała ją za zdolną do pracy.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa i mając to na względzie oddalił wniesiony środek zaskarżenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż podstawą działań administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji. Art. 27 tejże ustawy stanowił, iż zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z przepisem art. 4 powołanej ustawy, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w przepisach art. 6b ust. 3 pkt 7 i art. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Przepis art. 2a ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy stanowił natomiast, iż przez całkowitą niezdolności do pracy należy rozumieć całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż zgodnie z wolą ustawodawcy zasiłek stały mógł zostać przyznany jedynie osobie zdolnej do pracy. Natomiast za osobę zdolną do pracy nie można było uznać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ponieważ przepisy prawa w sposób niebudzący wątpliwości zaliczały taką osobę do kategorii osób mieszczących się w pojęciu osób "całkowicie niezdolnych do pracy".
Odnosząc się do zarzutu, iż istniał obowiązek ujednolicania rozstrzygnięć w sprawach rentowych i w sprawach ustalających stopień niepełnosprawności, Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego wskazano, że orzeczenia zawierające ustalenie o stanie zdrowa skarżącej wydawane były przez dwa różne organy, w odrębnych postępowaniach prowadzonych w oparciu o różne podstawy prawne. Takiego stanowiska nie można było uznać za nieprawidłowe, szczególnie iż organy administracji orzekające w tej sprawie nie oparły się na uznaniu administracyjnym, lecz zastosowały się do brzmienia obowiązujących wówczas przepisów prawa, wyraźnie wskazujących, iż osoba występująca o zasiłek stały jest zdolna do pracy, a tylko dlatego nie pozostaje w zatrudnieniu, gdyż zachodzi konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz uwzględniając przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane w art. 156 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postępowanie było prawidłowe, a odmowa stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji była zasadna, zaś skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, adwokat M. T.-K. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, poprzez uchylenie decyzji obu instancji i przekazania sprawy organom do ponownego rozstrzygnięcia. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a., zarzucono:
- 1. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną w oparciu o pojęcie "całkowitej niezdolności do pracy" i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki "zdolności do pracy" z powodu posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powodującym całkowitą niezdolność do pracy.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a., polegające na niestwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2001 r. przez MOPS w Łodzi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2007 r., jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2002 r., pomimo istnienia wynikających z art. 156 K.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji w postaci:
przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest naruszenia przez SKO przy wydawaniu wskazanych powyżej decyzji przepisów o właściwości, polegającego na rozstrzygnięciu wniesionego przez skarżącą w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, jak również odwołania od decyzji MOPS w Łodzi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w sytuacji gdy organem właściwym do rozpoznania tego wniosku, jako organem wyższego stopnia zgodnie z art. 157 K.p.a., jest Wojewoda Łódzki;
przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest wydania przez organy powołanych wyżej decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że treść decyzji wydanej przez MOPS, a w dalszej kolejności przez SKO, pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Autor skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu, podkreślił, iż wprawdzie w art. 27 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej wprowadza określone przesłanki, jakie powinny być spełnione, aby danej osobie przysługiwał zasiłek stały, jednakże organ, określając zdolność do pracy, nie powinien posługiwać się tylko i wyłącznie pojęciem "całkowitej niezdolności do pracy", o której mowa w przepisach wskazanych w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż przy takiej interpretacji dochodziłoby do pewnego rodzaju kolizji norm. Po pierwsze zauważyć należy, zdaniem pełnomocnika strony, iż ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi jednoznacznie, że posiadanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności pozbawia przymiotu zdolności do pracy. Art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem o naruszeniu sprawności organizmu, które skutkuje zdolnością do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności.
Z kolei ust. 5 tego przepisu rozszerza jeszcze tę zasadę stanowiąc, że zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności osoby, nie wyklucza możliwości podejmowania przez tę osobę zatrudnienia, także poza zakładem pracy chronionej lub zakładem aktywizacji zawodowej.
Ponadto podkreślono, że skarżąca, występując o pomoc, przedstawiła dwa orzeczenia, jedno z marca 2001 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznające ją za zdolną do pracy, a drugie z października 2001 r. orzekające o jej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podejmując decyzję organ uznał, że dla prawidłowej oceny stanu zdrowia skarżącej należy uwzględnić decyzję Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Łodzi, które jako późniejsze oceniając aktualny stan jej zdrowia zaliczyło ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Nie oznaczało to jednak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 517/02, w którym uznano, iż opinia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stanowi jedynie dowód w sprawie, w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a., organ nie ma zatem obowiązku bezwzględnego jego uznania.
Opinia taka ma moc dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, o ile została sporządzona w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego działania.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie oznacza zatem, że strona skarżąca nie spełnia przesłanki zdolności do pracy, o jakiej mowa w art. 27 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem mówi wyraźnie, iż zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. J. T. jest zdolna do pracy, lecz nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na to, że opiekuje się chorą córką. Fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie pozbawia jej możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżąca nie podejmuje go jednak z uwagi na konieczność opieki nad dzieckiem, a nie dlatego, że jest całkowicie niezdolna do pracy.
Ponadto strona podniosła, iż jej zdaniem naruszone zostały przepisy o właściwości, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Jako argument potwierdzający powyższe, przytacza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 1999 r. I SA 1472/99.
Przepis art. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej określa tego rodzaju sprawy jako należące do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, o których stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje organu wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego, realizującymi zadania z zakresu administracji rządowej.
Jest to zagadnienie istotne ze względu na skutki wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Autor skargi kasacyjnej przytacza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124, który stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego, na który powołuje się wyżej podany przepis, w art. 17 pkt 1 stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) powiedziano, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują wojewodowie, a w pkt 4 tego artykułu określono, że organy samorządu terytorialnego wykonują zadania administracji rządowej, jeżeli wynika to z ustawy lub porozumienia.
Wszystkie omówione wyżej przepisy jednoznacznie określają, że właściwość organów samorządowych do wykonywania zadań administracji rządowej, w tym również rozpatrywania odwołań, musi wynikać z ustawy. Jak już wyżej zostało podane, z ustawy o pomocy społecznej, jak i zresztą innych ustaw, nie wynika właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrywania odwołań w sprawach zasiłków stałych. Należy dodatkowo podnieść, że właściwość do rozpatrzenia odwołań przez samorządowe kolegia odwoławcze nie wynika z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124). Przepis ten reguluje właściwość do rozpatrywania jedynie fragmentarycznie i nie może niwelować generalnej zasady wynikającej z omówionych wyżej przepisów, że organy samorządu terytorialnego (w tym również samorządowe kolegium odwoławcze) mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej tylko w oparciu o umocowanie wynikające z przepisów zawartych w ustawach szczególnych.
Skarżąca powołuje się na postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 633/99, w którym Sąd wskazał wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę dotyczącą zasiłku okresowego, co należy - stosownie do art. 11 cyt. ustawy o pomocy społecznej - odnieść i do zasiłków stałych (art. 11 ust. 1), a które to postanowienie powołał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wcześniej wyroku.
Kasator wywodzi, iż w tej sprawie został rażąco naruszony przepis art. 27 ustawy o pomocy społecznej, na potwierdzenie czego przytacza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy porównanie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Powołując się na wyrok NSA z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, w którym za rażące uznano takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i art. 7 K.p.a. nakazujący załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli skarżący wywodzi, iż gdyby w przedmiotowej sprawie organ administracji miał na względzie słuszny interes skarżącej, to nie odmówiłby jej przyznania zasiłku stałego, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę cele jakie ma spełniać pomoc społeczna zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz indywidualną sytuację skarżącej.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w procesie stosowania prawa nie można poprzestać na niezbędnym minimum, jakim jest realizacja praworządności formalnej, czyli działanie organów państwa zgodnie z nakazem legalności i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem również realizacja praworządności materialnej, dotyczącej w najszerszym ujęciu treści prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów - stosownie do wymogów zawartych w art. 183 1 ustawy P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności.
Nietrafnie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię tego przepisu.
W ocenie Sądu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zastosował prawidłową wykładnię art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, stanowiący o prawie do zasiłku stałego uzależnia pozytywną decyzję od zdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, która nie pozostaje w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym i odpowiada kryteriom dochodowym określonym w tym przepisie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje wprost pojęcia "zdolności do pracy" natomiast określa w art. 2a ust. 1 pkt 4 pojęcie całkowitej niezdolności do pracy stanowiąc, iż oznacza ona całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego klub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Z definicji zamieszczonej w art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej wynika więc, iż osoba w stosunku do której została orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym lub umiarkowanym jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Pojęcie "zdolność do pracy" i "całkowita niezdolność do pracy" są względem siebie przeciwstawne także w tym znaczeniu, iż wykluczają się wzajemnie. Zatem osoba, która w rozumieniu ustawy uznana została za całkowicie niezdolną do pracy nie może być w tym samym akcie prawnym uznana za zdolną do pracy. Wykładnia omawianego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w zgodzie z literalnym brzmieniem przepisu, a wzmacnia ją także wykładnia systemowa.
Ustawa o pomocy społecznej posługuje się bowiem powyższymi pojęciami przy określaniu przesłanek do nabycia świadczeń z pomocy społecznej.
Pojęcia te nie są tożsame z używanymi w potocznym znaczeniu tych słów. Zatem możliwość podjęcia pracy w specjalnych warunkach przez osobę, w stosunku do której orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności nie oznacza, iż jest ona osobą zdolną do pracy. Jako kolejny przykład ograniczenia zdolności do pracy wymienić należy niezdolność do pracy z tytułu wieku (art. 2a ust. 1 pkt 4). W świetle tego przepisu, osoba która ukończyła 60 lat (kobieta) i 65 lat (mężczyzna) mimo rzeczywistej zdolności do pracy -w rozumieniu ustawy są osobami niezdolnymi do pracy.
Z powyższych względów wykładni omawianych przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku nie można przypisać błędu.
Tym bardziej chybiony jawi się za rzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro Sąd prawidłowo ocenił stosowanie prawa materialnego przez organ, nie można zasadnie twierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów materialnoprawnych. Nie mógł więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokować stosując przepis art. 145 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. skoro odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego nie naruszała prawa.
Nie jest trafnym zarzut naruszenia przez WSA w Łodzi art. 145 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. przez nieuwzględnienie, że decyzje nadzorcze wydane zostały przez organ niewłaściwy, bowiem organem właściwym - zdaniem skarżącej - jest w tej sprawie Wojewoda Łódzki.
Pogląd wyrażony w tej kwestii w skardze kasacyjnej z powołaniem się na ówczesne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego był uzasadniony w obowiązującym wówczas stanie prawnym.
Kasator nie uwzględnił, iż ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268) został zmieniony przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.).
Po tej nowelizacji Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Aby zatem wywieść właściwość Wojewody do rozpoznania odwołań lub prowadzenia postępowań nadzorczych musi być szczególny przepis wyposażający go w taką kompetencję. Ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. takiego przepisu nie zawierała.
Organem wyższego stopnia w myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego jest więc samorządowe kolegium odwoławcze. Brak zatem podstaw, aby zaskarżonym decyzjom przypisać wadę o której stanowi art. 156 1 pkt 1 K.p.a.
Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.
Dodać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.