Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Sz 418/11 oddalił skargę J. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu [...] 2010 r. w [...] J. T. kierował rowerem będąc w stanie nietrzeźwości (dwukrotne badanie alkomatem A2.0 wykazało 0,68 mg/l i 0,58 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). W związku z naruszeniem art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej w skrócie p.r.d.), pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...], Komenda Miejska Policji w [...] wszczęła postępowanie przygotowawcze, zakończone skierowaniem przez Prokuraturę aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego II Wydziału Karnego w [...], który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał J. T. winnym popełnienia przestępstwa z art. 178 a § 2 Kodeksu karnego.
W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15), skierował J. T. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, z powodu kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] J. T. stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do skierowania go na badania lekarskie z powodu kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem trzydziestodniowego terminu do wydania skierowania na badania lekarskie, określonego w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Komendant Wojewódzki Policji [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że skierowanie kierującego na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a p.r.d. jest związane z podejrzeniem uzależnienia kierującego pojazdem od spożywania alkoholu, lub środka działającego podobnie do alkoholu. Badanie takie ma definitywnie wykluczyć u badanej osoby aktywną formę uzależnienia od tych środków, ponieważ takie uzależnienie stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami.
Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 p.r.d. organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania J. T. skierowania na kontrolne badania lekarskie, gdyż w świetle przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym rower jest również pojazdem.
Odnosząc się do kwestii niezachowania trzydziestodniowego terminu do wydania skierowania na badania lekarskie wyjaśnił, że wprawdzie organ pierwszej instancji decyzję o skierowaniu J. T. na badania lekarskie wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r., to jednak została ona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylona. Ponadto stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, przedmiotowy termin jest terminem instrukcyjnym i jego niezachowanie nie powoduje wygaśnięcia prawa organu kontroli ruchu drogowego do wydania skierowania na badania lekarskie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich – wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podkreślił, że będąc pod wpływem alkoholu nie prowadził samochodu, a jedynie rower i nie spowodował kolizji drogowej, ani nawet jej zagrożenia, prawo jazdy posiada od 1972 r. i wszystkie kontrole drogowe przeszedł pozytywnie.
Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, że wszystkie powołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych wydane zostały przed uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski podniesione w skardze. W jego ocenie powoływanie się przez organ na uchwałę z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09 jest błędne, bowiem dotyczy ona kierowania na badania psychologiczne, a nie – jak w jego przypadku – na badania lekarskie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na podstawie art. 123 tej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 122 ust.1 pkt 3 lit. b p.r.d., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu.
Natomiast stosownie do § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni, od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brzmienie powołanych wyżej przepisów jest kategoryczne i nie pozostawia organom zobowiązanym do ich stosowania jakiejkolwiek swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ nie może kierować się tzw. uznaniem administracyjnym. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w cytowanym przepisie, w tym ustalenia, że osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem kierowała nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, właściwy organ jest zobowiązany skierować daną osobę na badania lekarskie. Celem tych badań jest ustalenie przez lekarzy specjalistów, czy u danej osoby istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu i ochrony jego uczestników, w tym osoby kierowanej na badania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż w sprawie jest niesporne, że w dniu [...] 2010 r. w miejscowości S. J. T. kierując rowerem został zatrzymany do kontroli drogowej przez policjantów. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kieruje on pojazdem w stanie nietrzeźwości (0,68 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). Faktu tego skarżący nie kwestionował. Został on również potwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., uznającym J. T. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego. W związku z powyższym uznać należy, iż organ kontroli ruch drogowego kierując wyżej wymienionego na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., działał zgodnie z obowiązującym prawem.
Odnosząc się do kwestii przekroczenia przez organ trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przewidzianego do wydania skierowania na badania lekarskie, Sąd pierwszej instancji podał, że pomimo rozbieżności we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do charakteru tego terminu, tj. czy jest on terminem materialnoprawnym czy instrukcyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, uznał, że termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69 poz. 622), jest terminem instrukcyjnym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w świetle powołanej uchwały, w niniejszej sprawie termin, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, należy ocenić tożsamo.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że będąc pod wpływem alkoholu nie prowadził samochodu, a jedynie rower oraz nie spowodował kolizji drogowej, ani nawet jej zagrożenia wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rower jest pojazdem, w związku z tym sam fakt stwierdzenia, że osoba kierująca pojazdem jest w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, nakłada na organ kontroli ruchu drogowego obowiązek skierowania jej na badania lekarskie. Nie ma ono charakteru dodatkowej kary za popełniony czyn. Ma ono na celu orzeczenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. T., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2 poz.
15) w związku z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez uznanie, że wskazany w tym przepisie trzydziestodniowy termin skierowania na badanie lekarskie jest terminem instrukcyjnym, podczas gdy jest on nieprzywracalnym terminem prawa materialnego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia i zwrotu wydatków w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że kwestia oceny charakteru prawnego terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, w zakresie skierowania na badania lekarskie stanowiła źródło rozbieżności w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, termin ten jest nieprzywracalnym terminem prawa materialnego. Tym samym uznać należy, iż decyzja wydana po jego upływie powinna podlegać sankcji nieważności.
W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że skarżący w dniu [...] 2010 r. w S. kierował rowerem w stanie nietrzeźwości, co wykazało przeprowadzone przez policjantów badanie alkomatem. Mając jednak na uwadze fakt, że zdarzenie to miało miejsce w dniu [...] 2010 r., a decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r., a więc ponad pięć miesięcy po zdarzeniu, stwierdzić należy, iż trzydziestodniowy termin do tego, aby właściwy organ skierował skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem został przekroczony.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazany w treści przedmiotowego rozporządzenia "termin nie dłuższy niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy albo od dnia, w którym kierujący pojazdem kierował w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, nie tylko porządkuje postępowanie organu administracyjnego (co typowe dla terminów instrukcyjnych), ale ma inny, ważniejszy cel, tj. ma jednoznacznie umożliwić stwierdzenie przez lekarza specjalistę istnienie bądź brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Cel ten może być spełniony jedynie wówczas, gdy badanie określonej osoby odbędzie się we właściwym czasie, tj. zgodnie z warunkami i trybem określonym w akcie wykonawczym – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. W przypadku ustanowienia przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego, podstawowym celem jest ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić.
Z tego właśnie powodu terminy materialnoprawne ustanawiane są dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania lekarskie posiada wszystkie wyżej wymienione cechy, gdyż jego zachowanie bądź nie w sposób bezpośredni i istotny wpływa na sytuację materialnoprawną J. T. Uznanie, że przedmiotowy termin ma charakter instrukcyjny doprowadziłoby do sytuacji, że skierowany na badanie mógłby zostać narażony na utratę uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż skierowanie na stosowne badania mogłoby zostać wydane nawet wiele miesięcy bądź lat od dnia zdarzenia, które jego przeprowadzenie uzasadniało. Doszłoby wówczas do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania przed organami administracji publicznej, tj. zasady szybkości postępowania.
Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w ninijeszej sprawie nie występują. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej, przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ma znaczenie prawne dla związania Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnięciem skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.