Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 323/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 6 września 2018 r. L. K. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w dniu 10 stycznia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], działka nr [...].
Zarządzeniem z dnia 31 października 2018 r. wezwano skarżącą do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem ww. skargi skarżąca wyczerpała tryb określony w art. 37 k.p.a.
W piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. skarżąca wskazała, że wyczerpała tryb określony w art. 37 k.p.a. poprzez wniesienie w dniu 22 czerwca 2016 r. do Wojewody Mazowieckiego zażalenia na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. wystąpiła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.
Zdaniem Sądu fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż po wniesieniu ww. zażalenia skarżąca pismem z dnia 7 października 2016 r. wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 97/17 stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.
W ocenie Sądu nie można uznać, że wyczerpanie trybu nastąpiło poprzez złożenie przez skarżącą zażalenia z dnia 22 czerwca 2016 r., gdyż zażalenie to zostało skonsumowane poprzez złożenie wcześniejszej skargi z dnia 7 października 2016 r. na bezczynność.
W konsekwencji Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła L. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], działka nr [...] z powołaniem się na brak wyczerpania – przed wniesieniem skargi – złożyła zażalenie na bezczynność organu, czym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia i spełniła warunki uprawniające ją do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym strona nie wyczerpała przysługującego jej trybu zaskarżenia, a wniesione przez nią w dniu 22 czerwca 2016 r. do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], działka nr [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekaznie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejność należy podkreślić, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku L. K. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], działka nr [...], w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepis art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że wyczerpanie środków zaskarżenia (w niniejszej sprawie zażalenie na niezałatwienie sprawy) otwiera drogę do rozpoznania skargi przez Sąd i dotyczy tylko tej konkretnej sprawy. W skargach dotyczących bezczynności organu nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej, wobec tego strona skarżąca, która twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności może zainicjować na nowo postępowanie, prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu. W tym celu musi ponownie wyczerpać przysługujące środki zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że złożenie skargi na bezczynność i rozpoznanie tej sprawy powoduje, że w stanie faktycznym nie można już powoływać się na spełnienie wymaganego przepisami prawa wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku złożenia kolejnej skargi. Jedynie w sytuacji gdy nie zostanie ostatecznie zakończone postępowanie administracyjne, którego dotyczyło zażalenie (ale skarga na bezczynność nie została wniesiona), wydanie po tym zażaleniu przez organ I instancji decyzji (jednej, kilku), które następnie zostały uchylone, nie konsumuje zażalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 54/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zatem złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego i rozpoznanie takiej sprawy powoduje, że nie można już powoływać się na wniesione poprzednio zażalenie jako spełnienie wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku złożenia kolejnej skargi na bezczynność organu.
W rozpoznawanej sprawie L. K. wnosząc w dniu 22 czerwca 2016 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy wyczerpała środki zaskarżenia i umożliwiła rozpoznanie jej poprzedniej skargi na bezczynność organu, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 97/17. Jednakże decydując się na wystąpienie po raz kolejny ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (po wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., a w szczególności po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1494/17 postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania) powinna ponownie złożyć kolejne zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.
Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało uznać za zasadne.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.