Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1850/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miechów z dniem [...] maja 1990 r., nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Miechów, obręb Podmiejska Wola, działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Organ I instancji rozpatrując sprawę podniósł, że w księdze wieczystej obejmującej sporną nieruchomość ujawniony jest na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Miechowie z dnia [...] października 1995 r., Skarb Państwa – Starosta w Miechowie. Zgodnie z tym postanowieniem Skarb Państwa nabył tą nieruchomość z dniem [...] stycznia 1977 r. przez zasiedzenie. W toku postępowania administracyjnego zarówno Starosta w Miechowie jak i PKP S.A. nie przedstawiły dokumentów potwierdzających prawo zarządu PKP S. A. w stosunku do opisanej na wstępie nieruchomości, a wobec tego na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) należało przyjąć, że stanowi ona własność terenowego organu administracji państwowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że sporna nieruchomość należała do niego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych, rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, podkreślając, że wspomniane akty normatywne wskazują na ciągłość prawną PKP S. A. od okresu przedwojennego, co stanowi także o ciągłości prawa własności pozostającego w jego dyspozycji mienia.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dopatrując się po stronie PKP S. A. przymiotu strony postępowania podniosła, iż tytuł prawny do nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa, jako że Sąd Rejonowy w Miechowie prawomocnym postanowieniem stwierdził na jego rzecz zasiedzenie od dnia [...] stycznia 1977 r., natomiast odwołujący się nie legitymował się ani prawem użytkowania wieczystego ani prawem zarządu. Przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie mogły stanowić o nabyciu konkretnych działek, co do których istnieć powinny odpowiednie decyzje terenowych organów władzy państwowej, wydawanych w przedmiocie prawa użytkowania lub prawa zarządu. Samo władanie nieruchomością, nawet uwidocznione we wpisach hipotecznych lub ewidencyjnych, nie stanowi dostatecznej podstawy do uwłaszczenia tej jednostki.
W skardze wskazano na interes prawny skarżącego, wynikający z tytułu prawnego przysługującego mu do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, w postaci prawa użytkowania wieczystego nabytego na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) oraz na podstawie przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 oraz wskazano, że mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Rok budowy linii kolejowej obejmującej sporną nieruchomość wskazuje, że pozostawała ona w zarządzie PKP już w okresie przedwojennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając zajęte stanowisko podniósł, iż komunalizacja mienia dokonywana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie decyzja administracyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny. W postępowaniu komunalizacyjnym status strony posiadają jedynie Skarb Państwa oraz właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawno - rzeczowym do nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, przy czym praw tych nie można domniemywać. Skarżąca nie legitymowała się tego rodzaju tytułem prawnym na dzień 27 maja 1990 r., natomiast tytuł taki nie wynika także z aktów prawnych o charakterze ogólnym, dotyczących skarżącego przedsiębiorstwa. Jeżeli natomiast mienie należało do przedsiębiorstwa tylko faktycznie, bez tytułu prawnego, podlegało ono komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd przywołał też wpis w księdze wieczystej nr 46108, z którego wynikało, iż właścicielem spornej nieruchomości jest Skarb Państwa. W konkluzji stwierdzono, że decyzja organu odwoławczego, którą umorzono postępowanie odwoławcze, znajduje oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
W skardze kasacyjnej PKP S. A., działający przez Oddział Nieruchomości Zakład w Krakowie, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) na skutek ich nie zastosowania w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 7, art. 77 i art. 81 K.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie komunalizacyjne było prawidłowe ustalenie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, w tym także w oparciu o przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji PKP, które wprowadzają własne, właściwe rodzajowo tylko dla przedsiębiorstwa PKP, przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności posadowionych na nich budynków. Stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego – Przedsiębiorstwo Państwowe PKP – jako określony stan faktyczny, wyłączał komunalizację gruntów, a jednocześnie stanowił przesłankę uzyskania statusu strony przez skarżącą. PP PKP podlegało centralnym organom administracji, w dacie 27 maja 1990 r., zgodnie z art. 467 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. funkcję organu założycielskiego spełniał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, natomiast na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego działalności, a wobec tego mienie to, jako mienie znajdujące się w dyspozycji organów administracji państwowej stopnia ponadpodstawowego, zostało wyłączone z komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowo - administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Spośród zarzutów kasacyjnych w pierwszym rzędzie, jako najdalej idący należało rozważyć zarzut naruszenia prawa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez obrazę przepisów art. 7, 77 i art. 81 K.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący dopatrywał się w nienależytym wywiązaniu się sądu I instancji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia to, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 173, art. 174-176 i art. 183 § 1 P.p.s.a. jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Wynika to z wymogów polegających na obowiązku sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika, wymogów materialnoprawnych sformułowanych w art. 176 P.p.s.a., nieusuwalnych po upływie terminu do zaskarżenia wyroku, a także obowiązku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznania skargi kasacyjnej tylko i wyłącznie w jej granicach (podstawy i wnioski) sformułowanych w skardze kasacyjnej, co oznacza niedopuszczalność ich dookreślenia czy uzupełnienia. W skardze kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wskazać konkretnie wyliczone przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował w sprawie, bądź których nie zastosował (a powinien) w sprawie Sąd pierwszej instancji, a które zostały, zdaniem jej autora, naruszone. Jest przy tym istotne to, że nie jest wystarczające samo wyliczenie przepisów prawa, lecz należy również uprawdopodobnić, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć jako przepisy postępowania sądowoadministracyjnego bądź przepisy tego postępowania w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego. Zwrócić przy tym uwagę należy jeszcze na to, że nie mogą być podstawą zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem ich adresatem są organy administracyjne, a nie sąd pierwszej instancji, który przecież postępowania administracyjnego nie prowadził, a tyko oceniał postępowanie prowadzone przez organy administracyjne. Wynika to z treści art. 173 P.p.s.a., w świetle którego przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest wyrok lub postanowienie Sądu pierwszej instancji, a Sąd ten uwzględnia skargę m.in. wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga jeszcze to, że ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane zarzutem naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że oparcie skargi kasacyjnej na prawidłowo sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego jest niezbędne, gdy strona zamierza kwestionować ustalony stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Przeciwnie brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania lub wadliwe sformułowanie tego zarzutu oznacza, że strona nie zakwestionowała w sposób skuteczny dokonanych i przyjętych w sprawie przez sąd I instancji ustaleń faktycznych, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany. W rozpoznawanej sprawie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyłącznie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale których wprost nie stosował i nie mógł stosować sąd I instancji. Tak postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony, a przekłada się to w sposób bezpośredni na ocenę podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż Naczelny Sąd administracyjny był w takim stanie rzeczy związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez sąd I instancji.
Zarzut ten sprowadzał się do naruszenia przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) na skutek niezastosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy, skutkiem czego doszło do nieprzyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, w sprawie dotyczącej uwłaszczenia z mocy prawa Gminy Miechów na spornej nieruchomości. Wywód skargi kasacyjnej opierał się na założeniu, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta znajdowała się w posiadaniu PKP, a przecież należy w tej mierze zauważyć, że z ustaleń organów zaakceptowanych przez sąd I instancji i – jak już wyżej wspomniano – nie podważonych skutecznie w skardze kasacyjnej, wynikało, iż PKP nie tylko nie posiadała żadnego formalnego tytułu prawnego do spornych nieruchomości, ale także nie była ich użytkownikiem lub posiadaczem. Na tę okoliczność przywołano m. in. postanowienie Sądu Rejonowego w Miechowie z dnia [...] października 1995 r., sygn. akt [...], na mocy którego Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Miechowskiego, nabył przez zasiedzenie prawo własności spornych działek. Dokument ten pośrednio potwierdzający fakt samoistnego posiadania gruntu przez Skarb Państwa, a nie przez skarżącego, nie został w toku postępowania administracyjnego w jakikolwiek sposób podważony. Przepisy art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. dotyczą gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, a zatem ich faktyczne posiadanie przez PKP było jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających ich zastosowanie w sprawie. Brak tej przesłanki wykluczał możliwość skutecznego podniesienia zarzutu ich naruszenia, co jednak starano się uczynić w skardze kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego, w kontekście wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej zwrócić także należało na inny aspekt sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że postępowanie komunalizacyjne, prowadzone na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) jest postępowaniem prowadzonym w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego m. in. do terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie tylko w sensie faktycznym (zob. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08 – nie publ., z dnia 16 marca 2006 r., sygn. 583/05 – LEX nr 198195, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. I OSK 1295/05 – LEX nr 194864). W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Istota sprawy, a więc kwestia legitymacji czynnej PKP S.A. do odwołania się od decyzji komunalizacyjnej obejmującej konkretną nieruchomość, do której PKP S. A. rości określone prawa, sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S. A. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03). W takim stanie prawnym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywiódł, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawno - rzeczowy, przysługujący temu przedsiębiorstwu do przedmiotowej, indywidualnie oznaczonej nieruchomości. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości i nie mogą stanowić substytutu aktu o charakterze indywidualnym, dotyczącym nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Tym samym skarżący nie może skutecznie, tylko na podstawie zarzutu naruszenia przepisu art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...), bez podważenia ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw wyroku wydanego przez sąd I instancji oraz bez wykazania tytułu prawnego do konkretnej, indywidualnie oznaczonej nieruchomości, domagać się przydania mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym takiej nieruchomości, Tym samym brak było usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, by kwestionować prawidłowość dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny legalności decyzji administracyjnej, umarzającej postępowanie administracyjne odwoławcze na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione i zgodnie z art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.