Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 764/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2018 r. oddalił skargę E. M., J. P. i Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1. art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), dalej: ustawa zabużańska, przez przyjęcie, że przekroczenie pięcioletniego terminu materialnoprawnego od doręczenia ostatecznej decyzji, w którym dopuszczalne jest uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, nie jest w przedmiotowej sprawie przeszkodą do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, w konsekwencji zaś niezastosowanie ww. przepisu, na skutek uznania, że art. 20 ustawy zabużańskiej znajduje zastosowanie do spraw zakończonych w reżimie ustawy z 2005 r., podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie do spraw zakończonych w reżimie poprzednio obowiązujących ustaw regulujących kwestie rekompensat za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;
2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zasada równego traktowania obywateli przez władze publiczne nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy przejściowe ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, którą wprowadzono art. 8 § 2 kpa oraz przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować odmienną wykładnię art. 20 ustawy zabużańskiej od wykładni dotychczas stosowanej oraz wykładni przedstawionej przez samego ustawodawcę w projektach ustawy;
3. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z 153 w zw. z art. 193 ppsa w zw. z art. 190 ppsa przez uchylenie się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skutek przyjęcia związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1074/16, w zakresie niestosowania art. 146 § 1 kpa do spraw zakończonych w trybie ustawy zabużańskiej, podczas gdy wyrok ten wydany został w sprawie, której przedmiotem było wstrzymanie wykonania decyzji, nie zaś wydanie decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania administracyjnego, w konsekwencji zaś uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o istocie sprawy w trybie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji;
4. art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez oddalenie skargi opartej na przyjęciu stanu sprzecznego ze wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2067/12, w zakresie własności majątku K. i N. i tożsamości ich właściciela A. S.;
5. art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 kpa przez oddalenie skargi na decyzję na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zasada równego traktowania obywateli Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na przepisy przejściowe ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego, którą wprowadzono art. 8 § 2 kpa oraz poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować odmienną wykładnię art. 20 ustawy zabużańskiej od wykładni dotychczas stosowanej oraz wykładni przedstawionej przez samego ustawodawcę w projektach ustawy;
6. art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia nieznanego prawu polskiemu modelu oceny dowodów opartego na domniemaniach zamiast faktów oraz ignorowaniu treści dowodów sprzecznych z przyjętą tezą, tj. dowodów ze świadków w wyniku zanegowania okoliczności wynikających z ich oświadczeń w sytuacji braku dowodów z dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionej, oraz pomimo nieprzedstawienia żadnej rzeczywistej przyczyny dla odmowy ich wiarygodności, a także zignorowanie oświadczenia K. B. z uwagi na brak spełniania przez niego wymogów ustawy z 2005 r., oraz przez brak dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego i oddalenie skargi na decyzję uzasadnioną w sposób nielogiczny;
7. art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. w zw. z art. 6, art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi pomimo wydania jej w warunkach zignorowania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. o spełnianiu przez strony przesłanek prawa do rekompensaty, pomimo związania organu pierwszej instancji ww. postanowieniem i faktem, że ww. postanowienie pozostaje w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. potwierdzono skarżącym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski. Pismem z [...] maja 2010 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa przesłała Wojewodzie wyrok Sądu Najwyższego z [...] marca 2010 r., którym uchylono wyrok Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2008 r. ustalający, że A. S. był właścicielem nieruchomości, których dotyczył wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty rozpatrzony decyzją z [...] kwietnia 2010 r. W związku z faktem, że decyzja ta została w znacznej mierze oparta została na uchylonym wyroku Sądu Okręgowego w K., organ uznał, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2010 r. i odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r., na którą skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów związanych z naruszeniem zasad wznawiania postępowania, należy wskazać, że ustawa zabużańska nie zawiera wprawdzie regulacji odrębnych w stosunku do rozwiązań kodeksowych, ale zasady te na mocy art. 20 ustawy zabużańskiej doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie z tym przepisem do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Analiza tego przepisu wskazuje, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się wyłącznie wymienione w nim przepisy. Odnotować przy tym należy, że treść zacytowanego przepisu nie przewiduje możliwości zastosowania art. 146 § 1 kpa, a zatem wynikający z niego pięcioletni termin na wznowienie postępowania administracyjnego nie dotyczy postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty. Przepis art. 20 ustawy zabużańskiej w pierwotnym brzmieniu przewidywał szersze zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, przy czym również wyłączał on zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym art. 146 § 1 kpa.

Brak jest również podstaw do uznania, że możliwość zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 146 § 1 kpa potwierdza treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 195), jak wskazał to autor skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z 17 grudnia 2020 r. Argumentacja autora skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że skoro w przepisie tym wprost wyłączono możliwość zastosowania art. 146 § 1 kpa do wznowienia postępowania w przypadku, gdy wnioskodawcy odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to brak jest podstaw do uznania, że taki sam zakaz wynika z art. 20 ustawy zabużańskiej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wpisanie tego wyłączenia do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej byłoby zbędne, gdyby ograniczenie to wynikało już z art. 20 ustawy zabużańskiej. Należy jednakże odnotować, że wspomniane przepisy mają odrębne zakresy zastosowania, o ile bowiem przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczy przypadków, w których wnioskodawcom odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (negatywne rozpatrzenie wniosku), to art. 20 ustawy zabużańskiej odnosi się do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty (pozytywne rozpatrzenie wniosku). Skoro zatem przepisy te mają rozłączny zakres ich zastosowania, to brak było przeciwwskazań do wyłączenia zastosowania art. 146 § 1 kpa zarówno na gruncie jednego, jak i drugiego artykułu. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może wskazywać na fakt, że wyłączenie zastosowania art. 146 § 1 kpa nie dotyczy postępowań, których dotyczy regulacja art. 20 ustawy zabużańskiej. Oznacza to, że możliwość weryfikacji rozstrzygnięć potwierdzających prawo do rekompensaty nie jest ograniczona żadnym terminem (por. J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim, Studium historyczno-prawne, Wydawnictwo JAK, Kraków 2020, s. 460).

Odnosząc się z kolei do argumentów autora skargi kasacyjnej dotyczących możliwości zastosowania art. 20 wyłącznie do rozstrzygnięć wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji prawnych dotyczących rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, należy wskazać, że treść tego przepisu po zmianach wprowadzonych w 2008 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że jego zastosowanie w stosunku do rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy zabużańskiej jest wykluczone (por. J. Forystek, op.cit., s. 461). Treść tego przepisu w zakresie, w jakim odnosi się on wprost do decyzji potwierdzających prawo rekompensaty, nie różnicuje czy są to decyzje wydane przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej, czy po, czy też oba te rodzaje decyzji. Z uwagi na brak wspomnianego rozróżnienia należy przyjąć, że art. 20 ustawy zabużańskiej znajduje zastosowanie tak w stosunku do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej, jak i wydanych na podstawie tej ustawy.

Podobne wskazania co do braku możliwości zastosowania w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., I OSK 1074/16. Wyrok ten jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, dotyczył sprawy, której przedmiotem było wstrzymanie wykonania decyzji, a nie przyznania prawa do rekompensaty, ale należy odnotować, że postępowanie to nierozerwalnie związane było z wykonaniem decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2010 r., tj. decyzji, której uchylenia dotyczy przedmiotowa sprawa. Oznacza to, że pogląd wyrażony w przywołanym wyroku wiąże organy i składy orzekające jako wyrażony w rozpoznawanej sprawie administracyjnej.

Brak jest również podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie na skutek przyjęcia wykładni art. 20 ustawy zabużańskiej przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r. doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta wymaga bowiem równego traktowania wszystkich podmiotów prawa i zakazuje odmiennego traktowania osób ze względu na takie cechy, które pozbawione są znaczenia prawnego. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że skarżący zostali potraktowani odmiennie od pozostałych uczestników obrotu prawnego ze względu na dotyczące ich cechy irrelewantne prawnie.

W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do uznania za słuszne zarzutów naruszenia art. 146 §1 kpa w zw. z art. 20 ustawy zabużańskiej, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 2 kpa, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z 153 w zw. z art. 193 ppsa w zw. z art. 190 ppsa oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 8 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez oddalenie skargi opartej na przyjęciu stanu sprzecznego ze wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r. oraz art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Jak wynika z przebiegu postępowania wznowieniowego, organy nie podważyły stanu faktycznego sprawy wynikającego z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jedynie stwierdziły, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie, tj. w sposób uprawniający skarżących o ubieganie się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, że posiadają oni prawa sukcesyjne w stosunku do majątku ziemskiego należącego w 1930 r. do A. S.. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły bowiem, że brak jest dokumentacji potwierdzającej, że w 1939 r. sporny majątek stanowił własność spadkobierców po A.S., a wręcz istnieją udokumentowane podstawy do przyjęcia, że majątek ten przynajmniej w części przeszedł na własność osób trzecich. Skarżący nie wykazali także, że są sukcesorami po właścicielu spornego majątku. Na skutek popularności nazwiska S. bądź S. oraz imienia A. na terenie, na którym znajdował się sporny majątek, wobec istotnych braków w dokumentach, zachodzą uzasadnione wątpliwości czy są oni potomkami właściciela spornego majątku. Zaznaczyć przy tym należy, że braków w dokumentacji nie uzupełniają zeznania świadków L.B. oraz U.B.. Osoby te miały w 1939 r. 13-14 lat i ich zdolność obserwacji zdarzeń prawnych w zakresie stosunków właścicielskich była ograniczona, co pozwalało uznać, że zeznania te są mało wiarygodne. Z kolei oświadczenie K. B. nie mogło odnieść spodziewanego przez skarżących skutku, gdyż nie odpowiadało ono wymogom określonym w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej i wynikało z nich, że osoba je składająca nie była bezpośrednim świadkiem zdarzeń opisanych w tym oświadczeniu, a swoją wiedzę czerpała od osób trzecich.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. w zw. z art. 6, art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi pomimo wydania jej w warunkach zignorowania postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2009 r. o spełnianiu przez strony przesłanek prawa do rekompensaty, należy wskazać, że postanowienie to nie ma samodzielnego bytu. Jest ono postanowieniem wpadkowym warunkującym możliwość przyznania prawa do rekompensaty w ten sposób, że bez wydania tego postanowienia nie ma możliwości wydania decyzji stwierdzającej to prawo. Należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce na skutek uchylenia wyroku Sądu Okręgowego w K. poprzedzającego wydanie tego postanowienia. Oznacza to, że przyczyna wznowienia postępowania odnosiła się tak samo do decyzji przyznającej prawo do rekompensaty, jak i postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej warunkującego wydanie tej decyzji. Uchylenie zatem wspomnianego wyroku w takim samym stopniu podważało decyzję, jak i poprzedzające ją postanowienie wpadkowe. W sytuacji takiej nie sposób zatem uznać, że organy prowadzące postępowanie w sprawie były związane postanowieniem z [...] września 2009 r. Należy także odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wskazał, że formuła art. 20 ustawy zabużańskiej odnosi się do postępowań, a nie rozstrzygnięć kończących te postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że wznowienie postępowania na podstawie art. 20 ustawy zabużańskiej obejmuje nie tylko decyzję czy zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty, ale także postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. w zw. z art. 6, art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.