Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargę kasacyjną w całości zarzucając mu:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący nie spełnia ustawowych wymogów dla przyznania mu usług opiekuńczych, bowiem ma córkę, która może udzielić mu opieki, podczas gdy Skarżący konsekwentnie wskazywał, że córka nie ma możliwości udzielenia mu opieki i ta właśnie okoliczność motywowała jego wniosek o przyznanie mu usług opiekuńczych, a sam fakt posiadania zstępnej nie stanowi uzasadnienia dla odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych we wnioskowanym przez niego wymiarze godzin.
Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił obrazę przepisów postępowania, tj:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji obu instancji wydały rozstrzygnięcia odmawiające skarżącemu przyznania usług opiekuńczych, podczas gdy decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] Skarżącemu przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 3 razy w miesiącu po [...] godziny, zaś decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...] przyznano mu usługi opiekuńcze w wymiarze 3 razy w miesiącu po 2 godziny, a sytuacja życiowa oraz osobista skarżącemu nie uległa poprawie od czasu wydania ostatniej decyzji odnośnie przyznania mu usług opiekuńczych, a co za tym idzie brak jest uzasadnionych podstaw dla odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanych świadczeń opiekuńczych,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem okoliczności faktyczne, przedłożona przez Skarżącego dokumentacja medyczna dają uzasadnione podstawy dla przyznania Skarżącemu usług opiekuńczych w wymiarze przez niego wnioskowanym, przy czym nie sposób uznać za dostateczne uzasadnienie, odmowy przyznania usług opiekuńczych trudności z ustaleniem danych kontaktowych córki Skarżącego, bowiem zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji posiadają możliwości dla ustalenia danych córki Skarżącego,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez odstąpienie przez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji nie podjęły wszelkich dostępnych im środków celem ustalenia danych córki skarżącego, co doprowadziło do zaniechania ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy i w konsekwencji naruszenia interesu Skarżącego.
Skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Kierownika Sekcji II Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Prawobrzeże Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. nr [...]
- zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części, wnosząc o zastosowanie stawki zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt: SK 66/19, czyli w wysokości równej stawce dla tzw. "adwokata z wyboru".
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.
Skarżący wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin trzy razy w tygodniu. Organy obu instancji odmówiły przyznania usług we wnioskowanym wymiarze. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, komunikatywną, poruszającą się samodzielnie i swobodnie w swoim środowisku i jest w stanie samodzielnie zaspokoić własne potrzeby, takie jak przygotowanie ciepłego posiłku i samodzielne jego spożycie. Samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, takie jak kąpiele czy golenie, dysponuje samochodem, którym na co dzień się porusza. Ponadto ilość godzin wnioskowanej pomocy w formie usług opiekuńczych w stosunku do oczekiwanego zakresu pomocy jest nieadekwatna. Organ zwrócił również uwagę, że Skarżący nie jest osobą samotną, gdyż ma córkę, zamieszkałą w S. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wskazując nadto, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący ma córkę zamieszkałą w S., ale odmówił podania jej adresu, w związku z czym nie można było zlecić i przeprowadzić wywiadu środowiskowego, celem ustalenia czy córka nie może zapewnić ojcu odpowiedniej pomocy. Okoliczność ta, zdaniem organu drugiej instancji, warunkuje odmowę ustalenia prawa do usług opiekuńczych.
Stanowisko organów podzielił Sąd administracyjny podkreślając, że jedną z zasad pomocy społecznej jest zasada subsydiarności. Pomoc społeczna ma charakter pomocniczy, a państwo powinno wspierać w pierwszej kolejności takie osoby, które nie mogą zaspokoić swoich podstawowych potrzeb przy wykorzystaniu własnych zasobów i środków. Z tego punktu widzenia istotne jest ustalenie, czy wnioskodawca ma rodzinę, a jeżeli tak, to czy jest ona w stanie zapewnić mu wsparcie i w jakim zakresie może to uczynić. Sąd podkreślił, że skoro Skarżący, odmawiając wskazania adresu córki, uniemożliwił organowi poczynienie istotnych dla sprawy ustaleń, to zasadnym było nieuwzględnienie jego wniosku o przyznanie usług opiekuńczych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Skarżący upatrywał naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w wydaniu przez organy decyzji o odmiennej treści niż przywołanego przez niego decyzje z [...] października 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że decyzje te nie zostały załączone do akt sprawy. W aktach sądowych znajduje się jedynie złożona przez Skarżącego decyzja Prezydenta z [...] lipca 2019 r. przyznająca usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dziennie trzy razy w tygodniu do [...] grudnia 2019 r.
Sądowi kasacyjnemu z urzędu znana jest okoliczność, że decyzja z [...] października 2019 r. (zmieniająca decyzję z [...] lipca 2019 r.) wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Kolegium uchylona została wyrokiem WSA w Szczecinie z [...] grudnia 2020 r. II SA/Sz 332/20. Decyzja z [...] lutego 2020 r., na skutek odwołania Skarżącego zmieniona została decyzją Prezydenta z [...] marca 2020 r. utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2020 r., które to decyzje uchylone zostały następnie wyrokiem WSA w Szczecinie z 21 stycznia 2021 r. II SA/Sz 446 /20.
Oznacza to, że rzeczywiście, Skarżącemu przyznawane były usługi opiekuńcze w latach wcześniejszych. Zwrócić jednak należy uwagę, że przyczyną odmowy przyznania usług opiekuńczych w sprawie obecnie poddanej kontroli sądowej była odmowa podania przez Skarżącego danych niezbędnych dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z córką.
Zwrócić należy również uwagę, że już w wyroku z 13 października 2016 r. II SA/Sz 531/16 Sąd administracyjny oddalając skargę na decyzję odmawiającą przyznania Skarżącemu usług opiekuńczych zwrócił uwagę że jego córka Skarżącego nie jest zwolniona z obowiązku udzielania mu wsparcia (obowiązku alimentacyjnego) jedynie z tego względu, że zamieszkuje w innej miejscowości (jak wynika z uzasadnienia wyroku zamieszkiwała ona ówcześnie w P.), czy jak podał skarżący "ma swoje życie i obowiązki".
Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że stan faktyczny i prawny wszystkich spraw był tożsamy, tym bardziej, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia w decyzji z [...] maja 2021 r. było zaniechanie podania przez Skarżącego danych córki, tak by możliwe było przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego.
W zarzutach objętych punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi oddalenie skargi pomimo niewyczerpania wszystkich dostępnych środków celem ustalenia danych jego córki, tak by możliwe było przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego.
Odnosząc się do tej części zarzutu, w której Skarżący twierdzi, że Sąd administracyjny posiadał możliwości ustalenia adresu córki Skarżącego przypomnieć należy, że sądy administracyjne uprawnione są wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Ich kompetencja nie obejmuje poszukiwania danych członków rodzin beneficjentów pomocy społecznej w celu umożliwienia przeprowadzenia z nimi wywiadów środowiskowych.
W zakresie, w jaki Skarżący zarzuca Sądowi niedostrzeżenia zaniechania podjęcia przez organy wszystkich czynności mających na celu ustalenie adresu jego córki zwrócić należy uwagę, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. I OSK 786/18).
Jak wynika z akt sprawy organy dążyły do ustalenia adresu córki Skarżącego. Z poczynionych przez nie na podstawie rejestru PESEL ustaleń wynika, że jej adres jest tożsamy z adresem zamieszkania Skarżącego. Skoro córka Skarżącego pod tym adresem nie przebywa, to jedynie Skarżący mógł udostępnić organom adres rzeczywistego zamieszkania swojej córki. Z akt sprawy nie wynika, by go nie znał. Wynika jedynie, że odmawia jego podania, nie chcąc by organy się z nią skontaktowały.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę na przepisy art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3a, 3b i ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. - dalej "u.p.s."). Przepisy te dotyczą konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie lub aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia bowiem organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga więc współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Aby więc otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 maja 2020 r. I OSK 1966/19).
W niniejszej sprawie Skarżący odmówił podania organom informacji niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zatem to Skarżący odmówił współdziałania z organem. Skoro Skarżący dysponuje adresem córki, a odmawia ujawnienia go organom w celu, jak wyjaśnia, jej ochrony nie może stawiać organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu przeprowadzenie z nią wywiadu.
Zatem zarzuty objęte punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za oczywiście niezasadne.
Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że dostrzega bardzo trudną sytuację zdrowotną i osobistą Skarżącego. Podziela jednak wyrażone zarówno przez organy jak i przez Sąd pierwszej instancji stanowisko co do subsydiarnego charakteru świadczeń z pomocy społecznej. Jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, z uwagi na ograniczoną ilość środków, konieczne jest racjonalne nimi gospodarowanie i przeznaczanie ich na pomoc w pierwszej kolejności osobom samotnym, które nie mogą oczekiwać na wsparcie od najbliższych. W niniejszej sprawie, Skarżący ma córkę na której zarówno z moralnego jak i prawnego punktu widzenia ciąży obowiązek pomagania ojcu. Oczywiście, zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. możliwe jest przyznanie usług opiekuńczych osobie innej niż samotna, a więc osobie mającej zstępnych, jednak wyłącznie w sytuacji, w której nie mogą oni jej takiej pomocy zapewnić.
Skarżący swoim działaniem uniemożliwił organom ustalenie, czy jego córka jest czy nie jest w stanie zapewnić mu pomoc. Same twierdzenia Skarżącego dotyczące braku możliwości udzielenia mu pomocy przez córkę nie są wystarczające w świetle powołanych wyżej przepisów u.p.s. dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka o której mowa w art. 50 ust. 2 u.p.s., to jest brak możliwości zapewnienia Skarżącemu pomocy przez córkę. W takiej sytuacji, organy zobligowane były do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zatem za niezasadny uznać należało również naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 50 ust. 2 u.p.s.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.