Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 grudnia 2014 r., III SA/Gd 731/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. i P. m. D. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r., III SA/Gd 1/14.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji na bezczynność w rozpoznaniu sprawy występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Przez niewykonanie wyroku należy uznać takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, a który to organ pozostaje w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.
Sąd uznał, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych prawomocny wyrok z 5 marca 2014 r. został wysłany i doręczony wraz z aktami administracyjnymi Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty w Gdańsku w dniu 30 maja 2014 r. Organ ten po upływie 4 dni roboczych przekazał akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku Sądu do Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Wejherowie (organu I instancji) przy piśmie z 5 czerwca 2014 r. w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Pismem z 17 czerwca 2014 r. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w Wejherowie poinformowała skarżących o stanie prowadzonego postępowania.
Podkreślić należy, że celem uregulowania zawartego w art. 154 § 1 p.p.s.a., jest zapobieżenie bezczynności organów administracji po wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję. Bezczynność ta może polegać na zaniechaniu wydania decyzji przez organ właściwy, jak i na zaniechaniu innych czynności niezbędnych, by doprowadzić do wydania decyzji. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, którego ukarania domagali się skarżący, gdyż Pomorski Kurator Oświaty, będący organem odwoławczym niezwłocznie po otrzymaniu z sądu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku przesłał je do organu I instancji, a zatem uczynił zadość swemu jedynemu obowiązkowi, który obciążał go na tym etapie postępowania. Nie był on bowiem uprawniony do wydania decyzji lub dokonania jakichkolwiek czynności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem, brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny zgodnie z żądaniem skarżących.
Sąd dodał, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu akt przez Kuratora Oświaty w Gdańsku podjął stosowne czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem w dniu [...] sierpnia 2014 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego A. M. D. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli D. i P. m. D., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, a to:
- art. 154 § 1 p.p.s.a. i nieuznanie, że nie wykonano wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 731/14 i niewymierzeniu kary grzywny oraz, że organ przewlekle prowadził postępowanie mimo, że był zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zarzucam brak prawidłowego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów doprowadziłoby w konsekwencji WSA w Gdańsku do uznania, że organ przewlekle prowadził postępowanie i nie wykonał wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 731/14 co powinno skutkować wymierzeniem kary grzywny,
- art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a poprzez niestwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem ustawy,
- art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi, co jest niezgodne z art. 153 § 3 p.p.s.a.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy piśmie z 5 czerwca 2014 r. Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku przesłał akta wraz z odpisem prawomocnego wyroku do organu I Instancji czyli PPP w Wejherowie. Dopiero po 12 dniach od otrzymania omawianego prawomocnego wyroku, tj. dnia 17 czerwca 2014 r. PPP przesłała do Skarżących informację, że złożony przez nich wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność ruchową i niedowidzenie dla córki A. D. zostanie ponownie rozpatrzony przez Zespół Orzekający. W informacji tej PPP między innymi wyjaśniła, że sprawa nie zostanie rozpatrzona w ciągu jednego miesiąca oraz, że zostanie powołany przez PPP niezależny specjalista, który oceni aktualny rozwój i funkcjonowanie córki skarżących.
D. i P. D. pismem z 2 lipca 2014 r. wezwali Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/14). W piśmie tym wskazali, że do ich wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dołączyli niezbędną opinię psychologa spełniającego warunki formalne. Skarżący podkreślali, że PPP i Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku nie przedstawili ani w toku wcześniejszego postępowania, ani na rozprawie dowodów - zastrzeżeń do tego badania oraz oba organy nie kwestionowały wysokich kwalifikacji i obiektywizmu tego psychologa. Niezrozumiałe było dla Skarżących dlaczego PPP zaproponowała ocenę przez innego psychologa, skoro badania w tym zakresie były przeprowadzone. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku III SA/Gd 1/14, że ani we wcześniejszych orzeczeniach PPP nie stwierdzono upośledzenia umysłowego A. M. D. Wskazano wyłącznie na niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność ruchowa i niedowidzenie). Słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z 5 marca 2014 r., uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zasadności diagnozy w tym zakresie, a w konsekwencji co do prawidłowości zaleceń. Z tego względu brak było podstaw do niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r., a działanie PPP i Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku stanowiło niezrozumiałe przewlekanie sprawy. Dlatego Skarżący nie zgodzili się na dalsze prowadzenie badań, mając na względzie fakt, że PPP dysponowała cały czas dokumentacją niezbędną do wydania orzeczenia tak jak Skarżący wnioskowali.
Na skutek wniesienia skargi o wymierzenie grzywny z tytułu niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r. (sygn. akt III Sa/Gd 1/14), Pomorski Kurator Oświaty w piśmie z 24 lipca 2014 r, stwierdził, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej wydającego orzeczenia oraz, że stosownie do art. 19 KPA organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Jednym z elementów prawa do sądu wyrażonego w art. 45 Konstytucji RP jest prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Na wypadek, gdyby doszło do przewlekłości postępowania, ustawodawca wprowadził m.in. możliwość złożenia skargi na organ administracji do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.). Wskazany przepis odgrywa istotną rolę w przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania. Skarga złożona w dniu 22 lipca 2014 r. dotyczyła wymierzenia kary grzywny w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 1/14. Wydane później orzeczenie nie czyniło zadość żądaniom Skarżących, gdyż zawierało wszystkie nieprawidłowości wytknięte w wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 1/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności i nie dokonał wnikliwego zbadania wykonania obowiązków ciążących na Pomorskim Kuratorze Oświaty w Gdańsku w zakresie pełnienia nadzoru w tym nadzoru pedagogicznego nad organem I Instancji- PPP, które to obowiązki wynikają w szczególności z art. 33 i 34 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Brak nadzoru ze strony Kuratora nad podległą jednostką PPP, doprowadził do przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r. (III SA/Gd 1/14).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzono, że Pomorski Kurator Oświaty, będący organem odwoławczym niezwłocznie po otrzymaniu z Sądu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku przesłał je do organu I instancji, a zatem uczynił zadość swemu jedynemu obowiązkowi, który obciążał go na tym etapie postępowania. Nie był on bowiem uprawniony do wydania decyzji lub dokonania jakichkolwiek czynności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Skarżący nie oczekiwali od organu dokonania jakichkolwiek czynności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, ale jak zaprotokołowano w protokole z rozprawy dostrzegając niewykonanie wyroku WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r., Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku powinien udzielić organowi orzekającemu w I instancji wytycznych, tak jak uczynił to WSA w Gdańsku w/w wyroku stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.
To zaniechanie skutkowało wydaniem bezprawnego orzeczenia z [...] sierpnia 2014 r., sprzecznego z wyrokiem WSA w Gdańsku III SA/Gd 1/14 z 5 marca 2014 r. Istotnym jest fakt, o czym nie wspomniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, że orzeczenie [...] sierpnia 2014 r. o potrzebie kształcenia specjalnego A. M. D. zawiera wszystkie kwestionowane stwierdzenia, które były zawarte w pierwszym orzeczeniu wydanym przez PPP z [...] września 2013 r., nr 4230.1/2/13-14, które zostało uchylone wyrokiem Sądu z 5 marca 2014 r. (III SA/Gd 1/14). Biorąc pod uwagę istotę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., który wymagał od PPP i Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku wydania orzeczenia i decyzji z uwzględnieniem dobra dziecka, stwierdzić należy, że Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r. W ocenie Skarżących nie wykonanie wyroku oraz przewlekłość prowadzenia postępowania polega na tym, że organ mając zebrany materiał w sprawie i ustalony stan faktyczny wydał orzeczenie sprzeczne z uzasadnieniem wyroku WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r. i dopiero ponowne odwołanie Skarżących doprowadziło do wydania orzeczenia zgodnego z treścią w/w wyroku.
Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku nie sprawując nadzoru nad PPP po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 1/14 przyczynił się do niewykonania wyroku i przyczynił się do uchybień w pracy placówki, polegających na prowadzeniu działalności z naruszeniem ustawy. WSA w Gdańsku wydając wyrok o sygnaturze akt III SA/Gd 731/14, nie przeanalizował i nie zbadał okoliczności towarzyszących wykonaniu swojego wcześniejszego wyroku III SA/Gd 1/14, w szczególności czy w postępowaniu były przestrzegane prawa A. M. D. W protokole z rozprawy stwierdzono, że: "Po wniesieniu przez Skarżących odwołania od tego orzeczenia w dniu 15 września 2014 r. w dniu 23 września 2014 r. wydane zostało orzeczenie odpowiadające oczekiwaniom, pomimo iż nie miały miejsca nowe okoliczności". Całokształt tych okoliczności pozwala uznać, że doszło do naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie tej okoliczności w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2014 r. Nie wykonanie wyroku w rozsądnym terminie umożliwiające nałożenia kary grzywny na organ potwierdza fakt, że prowadzący sprawę w ciągu 7 dni wydał nową decyzję uwzględniającą odwołanie Skarżących. Wydanie w ciągu 7 dni nowego uwzględniającego żądania Skarżących orzeczenia po ponownym odwołaniu jest najlepszym dowodem, na to, że sprawa ciągnąca się kilka miesięcy mogła być załatwiona w ciągu kilku dni.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r., III SA/Gd 1/14 uchylono decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie potrzeby kształcenia specjalnego oraz poprzedzające ją orzeczenie Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Wejherowie z [...] września 2013 r., nr [...]. Wyrok ten wraz z administracyjnymi aktami sprawy doręczono Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty w Gdańsku 30 maja 2014 r., który przekazał te dokumenty organowi pierwszej instancji przy piśmie z 5 czerwca 2014 r. Wysyłka nastąpiła 17 czerwca 2014 r.
W tym stanie faktycznym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za całkowicie chybione. Przede wszystkim dlatego, że skoro w dacie wniesienia skargi (22 lipca 2014 r.) przez skarżących na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r., III SA/Gd 1/14 przez Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku postępowanie odwoławcze przed tym Kuratorem jeszcze nie było wszczęte (bo nie doszło do zakończenia postępowania przed organem I instancji), to oczywistym jest, że Kurator nie mógł pozostawać ani w stanie bezczynności, ani w stanie przewlekłości postępowania, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Po drugie, naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem, pełnomocnik procesowy skarżącego, który sporządził niniejszą skargę kasacyjną, nigdzie nie wyjaśnia, na czym miał polegać wpływ podniesionych przez niego zarzutów na wynik sprawy. Tym samym podniesione przez niego zarzuty nie mogą być uznane za podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co czyni je bezzasadnymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt a) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490), gdyż wymagał tego nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona wyjątkowo niechlujnie. Roi się w niej od błędów merytorycznych, które nie powinny się zdarzyć profesjonalnemu pełnomocnikowi. Przykładowo, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie "art. 154 § 1 p.p.s.a. i nieuznanie, że nie wykonano wyroku WSA w Gdańsku o sygnaturze akt III SA/Gd 731/14", podczas gdy w rzeczywistości wyrok ten stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, zaś przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r., III SA/Gd 1/14. Ponadto, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 153 § 3 p.p.s.a., podczas gdy w tej ustawie nie ma takiego przepisu, ponieważ art. 153 p.p.s.a. nie został podzielony na paragrafy. Wreszcie, pełnomocnik procesowy skarżącego, który sporządził niniejszą skargę kasacyjną, powinien był dostrzec, że organ administracji (tu: Pomorski Kurator Oświaty w Gdańsku), który nie jest właściwy w sprawie (tu: z powodu niezakończenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji) nie może pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie z bardzo prostego powodu, bo postępowanie administracyjne przed tym organem jeszcze się nie toczy!