Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1524/06 oddalił skargę R. J. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wymiaru przedłużonego czasu służby.
Wyrok wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
R. J. pismem z 12 grudnia 2005 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wzywając go do doręczenia wykazu godzin przepracowanych przez niego w Straży Granicznej ponad ustawowy wymiar czasu służby podnosząc równocześnie bezczynność organu, wynikającą z nierozpatrzenia wniosku strony z 5 października 2004 r.
Komendant [...] Oddziału SG pismem z 5 stycznia 2006 r. poinformował wnioskodawcę, iż jego wniosek jest niezasadny, bowiem przesłano mu dostateczną informację 4 listopada 2004 r. i 3 grudnia 2004 r. o tym, że żądanie jego jest bezprzedmiotowe, zaś po przekazaniu przez Sąd sprawy z jego powództwa o zasądzenie należności za przepracowane godziny decyzją tegoż organu z [...] odmówiono mu wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby a decyzję tę utrzymał w dniu [...] organ odwoławczy.
R. J. pismo z 5 stycznia 2006 r. potraktował jako decyzję wnosząc odwołanie do Komendanta Głównego SG.
Komenda Główna Straży Granicznej przesłała odwołanie do Komendanta NOSG celem rozpoznania go w trybie określonym w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" Kodeksu postępowania administracyjnego.
Komendant [...] Oddziału SG postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a., odmówił R. J. wydania zaświadczenia w sprawie przedłużonego czasu służby za okres od 15 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu podał, że uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, wynikające z pełnienia służby w czasie przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2, są realizowane jedynie poprzez czas wolny od służby w wymiarze przedłużonego czasu służby, a zatem możliwość taka istnieje wyłącznie w czasie trwania służby. R. J. został zwolniony ze służby z dniem 31 grudnia 2001 r., co oznacza, że brak jest obiektywnie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wymiaru przedłużonego czasu służby we wskazanym okresie.
Po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na powyższe postanowienie, Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna wykazać swój interes prawny lub powołać podstawę prawną do określonych żądań, a nadto organ wydający zaświadczenie ma prawo zbadania interesu prawnego osoby, która ubiega się o wydanie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie zainteresowany nie wskazał wymienionych okoliczności, natomiast żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia faktu wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza w przedłużonym czasie służby, ponad normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 września 2001 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.).
Organ stwierdził, że uprawnienia funkcjonariuszy SG z tytułu pełnienia służby ponad normatywny czas służby określa art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 12 ust. 1 wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 82, poz. 748 ze zm.).
Powyższe przepisy stanowią, że funkcjonariusz SG ma prawo wyłącznie do czasu wolnego od służby w zamian za wypracowane nadgodziny w wymiarze przedłużonego czasu pełnienia służby, zaś możliwość realizacji tego uprawnienia istnieje jedynie w okresie trwania stosunku służbowego. Zainteresowany został zwolniony ze służby z dniem 31 grudnia 2001 r., a zatem w chwili obecnej brak jest interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wymiaru przedłużonego czasu służby w okresie od 15 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2001 r.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obydwa organy wydały swoje rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a nadto Komendant Główny SG potwierdził nieprawdę w dokumencie urzędowym, podając nieprawdziwy rok publikacji (2002) w Dzienniku Urzędowym tekstu jednolitego Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś Komendant NOSG oparł swoje rozstrzygnięcie na uchylonym akcie prawnym. Stwierdził również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 1998 r. (sygn. akt II SA 1144/97), uchylający decyzję Komendanta Głównego SG oraz decyzję organu I instancji odmawiającą wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystane dni wolne za przedłużenie służby ponad normę 40 godzin tygodniowo byłemu funkcjonariuszowi, że stanowisko organów dotyczące braku możliwości realizacji roszczenia o wypłatę ekwiwalentu w tym przedmiocie jest nietrafne.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją faktyczną i prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując przedmiotową skargę nie uznał jej za zasadną, a w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że uregulowane w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się odnosi. Z tego też względu będą miały do niego zastosowanie w zasadzie jedynie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak: zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej.
Powołując się na brzmienie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji, podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie ubiegający się o wydanie zaświadczenia żądanej treści, R. J., nie wskazał, iż konkretny przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. Zarówno z jego wniosku, jak i z kierowanych do organu pism wynikało, że powołując się na swój interes prawny, domagał się urzędowego potwierdzenia wykazu godzin przepracowanych w ponadnormatywnym czasie służby jako funkcjonariusz SG w latach 1992–2001. Wymagany powyższym przepisem interes prawny określił jako dochodzenie na drodze sądowej swoich praw w związku z brakiem możliwości sprecyzowania przedmiotu roszczenia.
Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem tego postępowania mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, lecz również fakt istnienia interesu prawnego osoby występującej o zaświadczenie. Wyjaśnił, że k.p.a. nie zawiera definicji pojęcia interesu prawnego, natomiast w doktrynie przyjmuje się, iż jest to "interes ochraniany prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Według J. Borkowskiego (K.P.A. Komentarz, 1996, s. 194), "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego".
Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżone postanowienie w tym kontekście, stwierdził, że oba organy zasadnie uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści. Jednakże brak tego interesu – zdaniem Sądu – nie wynika z tego, że jako byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje mu ekwiwalent za godziny przepracowane w ponadnormatywnym czasie służby, gdyż z tego tytułu przysługuje jedynie czas wolny i to tylko funkcjonariuszowi na służbie. W ocenie Sądu brak interesu prawnego wynika natomiast z tej przyczyny, że pomimo braku przedmiotowego zaświadczenia, skarżący wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o wypłatę tego ekwiwalentu, zaś Sąd uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i przekazał ją do rozpoznania Komendantowi [...] Oddziału SG, który decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił jego wypłaty, zaś Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...], nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się następnie przedmiotem skargi R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/05 skargę oddalił, zaś aktualnie sprawa oczekuje w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że interes prawny, na który się on powołał, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, dotyczącego wspomnianego ekwiwalentu, a nadto, iż brak zaświadczenia uniemożliwia sądowe dochodzenie przez niego wskazanych roszczeń.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. J., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, wyrażające się w błędnej wykładni art. 217 § 2 pkt 2 kpa w związku z art. 218 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a nadto przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. pomimo umieszczenia go w k.p.a. ma charakter materialnoprawny, z uwagi na to, że przesądza o merytorycznym załatwieniu wniosku strony, nie zaś tylko o proceduralnych aspektach rozpatrywania wniosku o zaświadczenie. Skarga kasacyjna powołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. II SA 944/200 ("Gazeta Prawna" 2005, nr 110, s. 7), w którym podniesiono, że zaświadczenie jest środkiem dowodowym należącym do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, nie mających cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. W przypadku, gdy organ dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, powinien wydać zaświadczenie niezwłocznie.
Aplikując powołany wyrok na grunt przedmiotowej sprawy, skarga podnosi, iż faktem, jaki należało potwierdzić jest świadczenie pracy, to zaś było rejestrowane w posiadanych przez organ ewidencjach i rejestrach, a zatem urzędową formą uzyskania potwierdzenia zatrudnienia w określonym wymiarze, jest uzyskanie zaświadczenia regulowanego przepisami k.p.a. Powyższe wypełnia przesłanki materialnoprawne uwzględnienia wniosku skarżącego i wydania mu żądanego zaświadczenia.
Skarga podnosi, iż wydanie takiego zaświadczenia w trybie k.p.a. stanowi na gruncie obowiązującego prawa jedyną możliwość uzyskania potwierdzenia faktów. Natomiast interes prawny skarżącego realizuje się w tym, że może on zastosować środek prawny związany z wydaniem zaświadczenia, tj. może wystąpić ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów, na których oparto odmowę wydania mu zaświadczenia oraz przepisów uniemożliwiających zrekompensowanie w formie pieniężnej godzin przepracowanych ponad obowiązujący wymiar pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Związanie Sądu granicami skargi wymaga prawidłowego wyboru podstaw kasacyjnych, wskazania naruszonych przepisów, sformułowania zarzutów i ich uzasadnienia oraz zawarcia wniosków co do uchylenia lub zmiany wyroku.
Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera wprawdzie elementy określone w art. 176 ustawy i spełnia wymagania formalne jednakże zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie został sformułowany w sposób prawidłowy, pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, wyrażające się w błędnej wykładni art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.
Skarga kasacyjna zasadnie wywodzi, iż pomimo zamieszczenia art. 217 § 2 pkt 2 w Kodeksie postępowania administracyjnego ma on także charakter materialnoprawny. Przemawia za tym powołanie się w tym przepisie na kryterium interesu prawnego, którego istnienie uprawnia do żądania wydania zaświadczenia, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Interes prawny winien jednakże wynikać z określonej normy prawnej. Zasadnie w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku obszerne wywody wyjaśniając jakie przesłanki muszą być spełnione, aby uznać, że ubiegający się posiada interes prawny. Skarga kasacyjna nie powołuje jednakże żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącego, zaś powołany jako związany przepis art. 218 § 1 k.p.a. ma charakter procesowy i mógł być jedynie stosowany przez organy administracji a nie Sąd. Zważyć należy, iż Sąd I instancji nie podzielił ustaleń organów co do tego, że brak interesu prawnego wynika z tego, iż byłemu funkcjonariuszowi SG nie przysługuje ekwiwalent za godziny przepracowane w ponadnormatywnym czasie służby, gdyż przysługuje z tego tytułu czas wolny i to tylko funkcjonariuszowi na służbie.
Sąd przyjął natomiast, że brak interesu prawnego skarżącego wynika z tego, że pomimo braku przedmiotowego zaświadczenia skarżący wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o wypłatę ekwiwalentu, która to sprawa została następnie przekazana do [...] Oddziału SG, który decyzją z [...] odmówił wypłaty, zaś organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Skarga wniesiona przez R. J. do WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/05 została oddalona, a następnie od wyroku wniesiono skargę kasacyjną. Dodać przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 279/06.
Sąd I instancji przyjął zatem inne ustalenia faktyczne odmawiając przyjęcia, aby interes prawny znajdował potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, na które powoływał się skarżący.
Powyższe stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie podważone w drodze postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ustalenia faktyczne Sądu odmiennie od przyjętych przez organy można było zakwestionować tylko stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy pomocy którego można było podważyć ustalenia faktyczne Sądu, jak również wadliwe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, bez wskazania konkretnego przepisu, z którego skarżący wywodzi swój interes prawny i nieprawidłowe jego uzasadnienie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.
Sąd nie rozstrzygał wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 powołanej ustawy.