Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 738/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) września2008 r. znak: (...) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia (...) czerwca 2008 r. znak: (...)w sprawie ze skargi W. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) września2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez W. K., M. K., M. K., G. K., W. K. S. K. i A. K., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2003 r. orzekającej, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia (...) lutego 1984 r. dotycząca przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." gruntu Skarbu Państwa (...) w Kielcach, została wydana z naruszeniem prawa i nie stwierdzającej jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił, że Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia (...) lutego 1984 r. orzekł o przekazaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P. " w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu Skarbu Państwa położonego w Kielcach przy ul. G., na cele budownictwa mieszkaniowego.
Po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, występujących z żądaniem stwierdzenia nieważności w/w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności z uwagi na wywołane przez nią nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że obowiązujący w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce § 10 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków stanowił, że decyzja o oddaniu terenów państwowych w użytkowanie wieczyste m.in. spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego powinna w szczególności zawierać: "termin, w którym winna być zawarta umowa w formie aktu notarialnego, przy czym termin ten zaczyna biec od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i nie powinien on przekraczać dwóch miesięcy".
Jednocześnie § 10 pkt 10 cytowanego rozporządzenia wskazywał na powinność zawarcia w decyzji pouczenia o skutkach niezawarcia umowy w terminie określonym tą decyzją. Dokonując w trybie art. 156 K.p.a. oceny prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Kielce organ wskazał, że w badanej decyzji w punkcie II osnowy zawarty został zapis: "Umowa notarialna winna być zawarta w ciągu dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji". W decyzji tej brak było natomiast pouczenia o skutkach niezawarcia umowy, w określonym nią terminie, a więc brak jednego z elementów, który zgodnie z § 10 pkt 10 cyt. rozporządzenia powinien być w niej zawarty, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 10 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r.
Organ wskazał, że decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 30 stycznia 2003 r., stwierdziło nieważność tej decyzji, uznając, że wadliwość decyzji Prezydenta Miasta Kielce, wbrew ocenie Kolegium wyrażonej w decyzji z dnia 30 stycznia 2003 r. nie posiadała charakteru rażącego naruszenia prawa, a jedynie nosiła cechy naruszenia zwykłego. Z uwagi na powyższe w przekonaniu organu, decyzja SKO z dnia 30 stycznia 2003 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż samo nie zamieszczenie przez Prezydenta Miasta Kielce pouczenia o skutkach niezawarcia umowy w określonym terminie, w sytuacji gdy zawarto akt notarialny w oparciu o to rozstrzygnięcie i dokonano odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..
Organ podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją SKO z dnia (...) czerwca 2008 r. złożyli: W. K., M. K., M. K., G. K., W. K. S. K. i A. K. W ocenie wnioskodawców w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, iż spełnione zostały przesłanki do orzekania o nieważności decyzji. Jeśli nawet SKO w składzie orzekającym w dniu (...) czerwca 2008 r. różniło się w ocenie prawnej zagadnienia, które było przedmiotem rozstrzygania w dniu 30 stycznia 2003 r., to powinno kierować się zasadą pewności orzeczniczej dokonanej w imieniu Państwa Polskiego, a nie zasadą odmienności oceny, czy odmienności interpretacji obowiązującego prawa. Z tych też względów pełnomocnik W. K. wniósł o uchylenie decyzji z (...) czerwca 2008 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Utrzymanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji spowoduje utratę przez skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie za wydanie przez Prezydenta Miasta Kielce wadliwej decyzji z dnia (...) października 1987 r. Do powyższej kwestii SKO się nie odniosło czym również naruszyło w przekonaniu składających odwołanie, art. 8 K.p.a..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez osoby składające odwołania, organ ponownie wyjaśnił przesłanki zastosowania art. 156 K.p.a., jeśli zaś chodzi o zarzut, że decyzja z dnia (...) czerwca 2008 r. pozbawia wnioskodawców prawa do odszkodowania nabytego na mocy decyzji z dnia (...) stycznia 2003 r., organ podkreślił, ze źródłem szkody jest wydanie decyzji nieważnej i stwierdzenie jej nieważności. Nieważność decyzji jest wyłącznie skutkiem dotknięcia jej ciężką wadą (art. 156 § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie brak jest natomiast podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Kielc z dnia (...) lutego 1984 r. dotknięta jest ciężką wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a..
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. K. wnosząc o jej uchylenie.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga jest zasadna. Zwrócił także uwagę na trzy fakty, najistotniejsze dla oceny legalności zaskarżonego aktu:
- 1. Decyzją z dnia (...) lutego 1984r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.69.22.159 ze zm.), przekazany został Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P. " w Kielcach w użytkowanie wieczyste na 99 lat, na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego, teren Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni (...) Dla potrzeb niniejszego uzasadnienia decyzja ta będzie w dalszym ciągu przytaczana jako decyzja nr 1.
- 2. Decyzją z dnia (...) stycznia 2003r. znak: (...) (zwanej dalej decyzją nr 2), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., stwierdziło, że decyzja nr 1 została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie nie stwierdziło jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że rażącą wadą badanej decyzji nr 1 jest to, że nie zawierała ona obligatoryjnego zapisu, tj. pouczenia o skutkach nie zawarcia w terminie umowy cywilnoprawnej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Wymóg zamieszczenia takiego pouczenia w treści decyzji o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste wynikał z treści § 10 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz.U. nr 13, poz. 120 ze zm.) i w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 stycznia 2003r. Kolegium uznało, że decyzja nr 1 rażąco narusza ten przepis. Ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji nr 1 z naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 158 § 2 K.p.a..
- 3. W 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 2 i decyzją z dnia (...) czerwca 2008r. stwierdziło jej nieważność. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września2008r., zwaną dalej decyzją nr 3, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) czerwca 2008r. Z uzasadnienia wynika, że Kolegium nie podziela poglądu wyrażonego w decyzji nr 2, jakoby decyzja nr 1 rażąco naruszała prawo. Brak pouczenia w tej decyzji stanowi bowiem - wedle stanowiska wyrażonego w decyzji nr 3 - zwykłe, a nie rażące - jak uznała decyzja nr 2 - naruszenie przepisu § 10 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków. Dlatego decyzja nr 2 wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszym postępowaniu sądowym oceną objęta jest decyzja nr 3, podjęta w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania nieważnościowego, którego efektem było wydanie decyzji nr 3, była decyzja nr 2, oparta na tym samym przepisie art. 156 § 1 pkt 2. Stwierdzając nieważność tej decyzji zdaniem Sądu pierwszej instancji organ winien był wykazać, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, co w stanie faktycznym sprawy sprowadzało się do konieczności udowodnienia, że decyzja nr 2 rażąco naruszyła przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, znaczniej więcej uwagi organ poświęcił ocenie legalności decyzji nr 1, aniżeli decyzji nr 2, będącej przedmiotem postępowania opartego na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..
Znaczna część wywodów organu dotyczy bowiem odmiennej oceny wagi naruszenia - w decyzji nr 1 - przepisu § 10 pkt 10 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 18 maja 1970r., co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnej artykułem 16 K.p.a., weryfikacji decyzji ostatecznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezspornym w sprawie jest, że niezamieszczenie w decyzji nr 1 pouczenia o skutkach niezawarcia w terminie umowy cywilnoprawnej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste, stanowi niewątpliwie naruszenie prawa. Ocena, czy ma ono charakter rażący, czy też nie, mieści się natomiast w granicach swobody, jaką dysponuje organ stosując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przyjmując na jego podstawie, że wada decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego ma charakter kwalifikowany. Dlatego wobec bezspornego ustalenia przez Kolegium, że decyzja nr 1 naruszała prawo we wskazanym wyżej zakresie, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw do wszczynania postępowania nieważnościowego wobec decyzji nr 2, która to naruszenie prawa zakwalifikowała jako rażące. Dokonując takiej oceny, organ działał bowiem w granicach luzu interpretacyjnego, jakie zakreśla przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. używając ocennego pojęcia "rażące" naruszenie prawa.
Stanowisko wyrażone w decyzji nr 2 można podzielać lub nie, jednak nawet odmienny pogląd co do wagi naruszenia prawa w decyzji nr 1 (taki, jak wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu), nie stanowi podstawy do przyjęcia, że decyzja nr 2 rażąco naruszała prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co - w ocenie Kolegium - ma polegać na bardziej rygorystycznym zakwalifikowaniu uchybienia jakiego dopuścił się organ w decyzji nr 1, nie zamieszczając w jej treści pouczenia, o jakim mowa w § 10 pkt 10 rozporządzenia z dnia 18 maja 1970r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie, orzekając w decyzji nr 2 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ nie naruszył prawa w sposób rażący, skorzystał bowiem z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody, której ram nie przekroczył. Za takowe nie można bowiem uznać - jak przyjął to skład orzekający Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - odmiennej oceny wagi popełnionego w decyzji nr 1 naruszenia prawa i zakwalifikowania go jako rażące. Nawet jeśli podzieli się stanowisko organu wyrażone w decyzji nr 3 i przyjmie, że decyzja nr 1 nie naruszała § 10 pkt 10 rozporządzenia z dnia 18 maja 1970r. w sposób rażący, to i tak nie ma - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - podstaw do przyjęcia, że decyzja nr 2 uchybiła przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób kwalifikowany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na sprawy, a mianowicie:
obrazę art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.
zmianami, dalej zwane jako P.p.s.a.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) czerwca 2007 r. uchybiają przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Kolegium orzekając decyzją z dnia (...) stycznia 2003 r. znak: (...) (decyzji nr 2 według systematyki przyjętej w zaskarżonym orzeczeniu WSA) dokonało błędnej kwalifikacji naruszenia prawa w decyzji Nr 1 jako rażącego, co w konsekwencji takiego orzeczenia samo naruszyło prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co zobowiązywało Kolegium do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego;
obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku w zakresie wskazania, co do dalszego postępowania, polegające na:
błędnym pouczeniu organu, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podejmie rozstrzygniecie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu, a tym samym brak jest podstaw do takiego umorzenia na podstawie art. 105 K.p.a.
b) błędnym i niezrozumiałym wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia, polegającym na stwierdzeniu, iż "w przypadku oddalenia skargi i przyjęcia zaprezentowanego w decyzji nr 3 rozumowania Samorządowego Kolegium
Odwoławczego za prawidłowe, byłoby dopuszczenie także i takiej sytuacji, w której inny skład orzekający Kolegium podzielając pogląd wyrażony w decyzji nr 2 co do oceny wagi naruszenia prawa w decyzji nr 1 "stwierdziłby nieważność decyzji objętej orzekaniem w niniejszej sprawie", co sprawia, że wyrok nie może być skutecznie wykonany.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu
Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż błędna ocena uchybienia zawarta w decyzji Nr 2 (braku pouczenia o terminie zawarcia umowy cywilnej przy faktycznym jej zawarciu na dzień orzekania przez SKO) jako "rażącego naruszenia prawa", spowodowałaby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadliwością i stanowiłaby, zaprzeczenie zasad praworządności i logiki orzekania. Zdaniem Kolegium skład orzekający dokonując błędnej kwalifikacji uchybienia zawartego w decyzji Nr 1 (decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia (...) lutego 1984 r.) jako "rażącego naruszenia prawa", nie mógł działać w granicach luzu decyzyjnego, ponieważ art., 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie daję organowi możliwości swobodnej oceny rodzaju naruszenia.
Zatem skład orzekający w decyzji Nr 2 nie mógł zastosować sankcji z ww. artykułu. Na gruncie art. 156 K.p.a. można wyodrębnić tylko dwie kategorię prawne a mianowicie kategorię naruszenia prawa o stopniu rażącym albo naruszenia o charakterze nierażącym. Podział naruszeń dokonywany na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma charakter dychotomiczny. Błędna ocena rodzaju naruszenia prawa przyjęta w decyzji Nr 2 SKO, jako "rażącego naruszenia prawa", z punktu widzenia skutków prawnych takiej a nie innej kwalifikacji jest niemożliwa do pogodzenia z wymaganiami praworządności w szczególności przez to, że strony zawarły umowę cywilnoprawną, a w konsekwencji brak pouczenia o skutkach niezawarcia umowy stał się bezprzedmiotowy.
Organ podniósł, iż w ramach trybów nadzwyczajnych, we wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych nie można posługiwać się jakimkolwiek luzem decyzyjnym jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. W razie wątpliwości, należy raczej interpretować określony rodzaj naruszenia jako naruszenie prawa o charakterze nierażącym. Tego bowiem wymagają zasady praworządności. Jeśli w decyzji Nr 2, bez żadnych podstaw uznano zwykły tryb naruszenia jako naruszenie rażące, to tym samym skład sam w sposób rażący naruszył prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) września2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia (...) stycznia 2003 r. Decyzja ta wydana była w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, w której organ badał jedynie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażącego naruszenia prawa.
W orzecznictwie administracyjnym przeważa pogląd, że "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93).
W konsekwencji rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w decyzjach z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz (...) września 2008 r. co do zamieszczenia przez Prezydenta Miasta Kielce w decyzji z dnia 15 lutego 1984 r. pouczenia o skutkach niezawarcia umowy w określonym terminie, nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia (...) stycznia 2003 r., tj. uznania, że ww. decyzja w sprawie wydana została z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje bowiem, łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Jeżeli okoliczność, że organ w decyzji z dnia 30 stycznia 2003 r. dokonał odmiennej wykładni prawa rzeczywiście stanowiła naruszenie prawa, to wcale nie oznacza, że było to naruszenie rażące. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażące czy też zwykłe. Natomiast późniejsza odmienna ocena organu co do charakteru naruszenia prawa w świetle powołanego orzecznictwa nie może stanowić podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego i stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie powołanych przepisów w fakcie, iż postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 105 K.p.a. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie zależy od tego czy było on wszczęte na wniosek stron albo z urzędu, lecz od tego, czy dopuszczalne jest jego prowadzenie, czy też są przeszkody wykluczające jakiekolwiek rozstrzyganie o istocie sprawy. Przesłanka umorzenia postępowania może nastąpić zarówno w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, bez względu na to czy zostały wszczęte z urzędu czy na wniosek (po r. Borkowski, [w:] Adamiak/Borkowski, K.P.A.. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 489).
W konsekwencji w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto iż w warunkach niniejszej sprawy dyspozycja tej normy została spełniona, a wobec tego organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest upoważniony do wydania kontrolowanej decyzji w oparciu o ten przepis.
W pozostałym zakresie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował zasadnicze zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestionowany wyrok został podjęty po prawidłowej analizie akt sprawy oraz, że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.