Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 652/14), oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014r. D. P. zwrócił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w marcu 2014r.
Burmistrz Miasta M. - decyzją z dnia [...] marca 2014r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) r. - przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie [...] zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił uwzględnienia w/w żądania w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskodawca, który prowadził samodzielne gospodarstwo domowe i miał ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony tj. do dnia [...] listopada 2014 r. i z tego tytułu, otrzymywał zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie. Nadto podkreślono, że D. P. zajmował mieszkanie jednoizbowe, ogrzewane piecem o powierzchni użytkowej [...] m2. Lokal ten wnioskodawca zajmował bez tytułu prawnego, gdyż odmówił podpisania umowy najmu z zarządcą i brak było w nim energii elektrycznej, z uwagi na brak zawarcia przez lokatora umowy z zakładem energetycznym.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta M. uznał, że wprawdzie strona spełniała przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego, to jednak przyznanie zainteresowanemu wsparcia w całej wnioskowanej przez niego kwocie, wobec ograniczonych własnych środków finansowych, jakimi organ dysponował, przy stale zwiększającej się liczbie osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy, było niemożliwe. Organ wskazał w tym miejscu, że od początku 2014 r. do MOPS wpłynęło [...] podań o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego oraz [...]wniosków o przyznanie zasiłku okresowego. Z uwagi zaś na wysokość posiadanych środków oraz niezbędnych wydatków, takich jak: konieczność pokrycia kosztów utrzymania mieszkańców Miasta M. w DPS i części kosztów utrzymania dzieci z terenu miasta M. w placówkach opiekuńczych, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom jego pozbawionym, konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach, organ posiadał znacznie mniej realnych środków na wsparcie celowe.
Ponadto, Burmistrz Miasta M. zaakcentował, iż wnioskodawca stale zwiększa swoje żądania, skupia się na dokumentowaniu własnych potrzeb i oczekuje wypłaty żądanych świadczeń w określonych terminach. Próbuje przerzucić tym samym na państwo i samorząd koszt własnego utrzymania i zaspokojenia wszelkich potrzeb, co nie jest zgodne z zasadą pomocniczości. Wyjaśniono, że wnioskodawca otrzymał w 2013r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie [...] zł, co średnio miesięcznie stanowiło kwotę [...] zł. Wysokość wsparcia udzielonego stronie w styczniu 2014r. wyniosła [...] zł, a w lutym 2014r. - [...] zł. Wskazano przy tym, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym.
Zatem organ nie był zobowiązany do udzielenia pomocy w całkowitym zakresie, lecz mógł przyznać świadczenie częściowo lub odmówić jego przyznania po przeanalizowaniu faktycznie uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych organu. Przyznanie wszelkiej wnioskowanej pomocy, jakiej domagała się strona, skutkowałoby zmniejszeniem rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niej sytuacji. Wskazano również, że zasady konstytucyjne, na które powoływał się wnioskodawca nie stanowią przepisu materialno-technicznego do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Zasady udzielania tej pomocy określone są bowiem w ustawie o pomocy społecznej.
Na skutek wniesionego przez D. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podniosło, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym, co powoduje, że o jego przyznaniu i wysokości decyduje organ udzielający pomocy. Zasiłek celowy może, ale nie musi zatem być przyznany, nawet wówczas, gdy strona spełniła wszystkie, ustawowe wymagania, uprawniające do ubiegania się o tę formę pomocy. Jednocześnie podkreślono, że rodzaj, forma i rozmiar przyznawanego świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Organ przyznając to świadczenie musi mieć więc na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium podzieliło przy tym w całości ustalenia i argumenty organu I instancji i zaakcentowało, że odwołujący się był jednym z wielu podopiecznych MOPS, który jest systematycznie objęty opieką społeczną, a zatem posiadane w dyspozycji organu środki musiały być tak podzielone, aby trafiły również do innych osób i rodzin potrzebujących wsparcia.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 67, art. 68 Konstytucji RP, wskazując, iż obowiązkiem organu było udzielenie mu w niniejszym przypadku pomocy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za nieuzasadnioną.
Zdaniem Sądu, przyznawanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., nie było uzależnione tylko od spełnienia przez skarżącego, przewidzianych w tym przepisie warunków, lecz także od oceny, czy przyznanie wnioskowanego świadczenia pozostawało w zgodzie z przesłankami, określonymi innych przepisach omawianej ustawy, w tym w art. 2 i art.
3. Spełnianie bowiem – co do zasady - przez skarżącego kryteriów do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, nie oznaczało automatycznego przyznania mu żądanej przez niego kwoty pieniężnej. Zasiłek celowy, jak wyjaśnił Sąd, miał charakter uznaniowy. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ miał zaś obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Organ - rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego - musiał zatem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.
Skarżący – jak wywodzi Sąd – otrzymał zatem takie świadczenie, jakie organ był w stanie mu udzielić (w kwocie [...] zł), gdyż rozpoznając wniosek skarżącego, musiał także mieć na względzie interesy innych osób, będących beneficjentami udzielanej przez organ pomocy w kontekście posiadanych przez siebie środków finansowych.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał także w niniejszej sprawie wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych a jej wyniki przedstawił w sposób niebudzący wątpliwości. Decyzji tej nie można było zatem zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W szczególności, nie budziło zastrzeżeń zwrócenie przez Kolegium uwagi na stałe korzystanie przez skarżącego z różnych form znacznego wsparcia finansowego ze strony pomocy społecznej oraz wywodzenia przyznania niższego, niż wnioskowane, świadczenia z faktu konieczność udzielania pomocy setkom innych osób, wnoszących o przyznanie zasiłku celowego lub okresowego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie:
- 1. prawa materialnego - poprzez brak zastosowania art. 3 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym rozmiar przyznanego świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy,
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono wskazane przepisy postępowania administracyjnego, bowiem nie podjęto wszystkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaś taki sposób prowadzenia postępowania nie budził zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego, koniecznych do nabycia leków),
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków powyżej kwoty [...] zł była uzasadniona i nie przekraczała granic uznania administracyjnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaj autor podnosił, że organy obu instancji, przyznając skarżącemu pomoc w niższym niż żądany wymiarze, powinny były oprzeć rozstrzygniecie na szczegółowym ustaleniu potrzeb poszczególnych osób ubiegających się o udzielenie pomocy. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe byłoby ustalenie potrzeb najpilniejszych i najistotniejszych - z punktu widzenia interesu społecznego - oraz podjęcie decyzji, w oparciu o dyrektywę zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Poza tym podnoszono, że okolicznością, która powinna zostać ustalona był stan zdrowia D. P., jakie leki zażywa oraz jakie mogą być skutki braku możliwości ich wykupienia. Takich ustaleń faktycznych i takiej analizy nie dokonano na żadnym etapie postępowania, i to pomimo przedstawienia przez niego uzasadnienia dla wskazania we wniosku kwoty [...] zł, a zaniechanie to skutkowało naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę.
Skarżący twierdził zatem, iż stan faktyczny, ustalony w toku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie został dostatecznie wyjaśniony. W konsekwencji Sąd I instancji powielił błędne ustalenia faktyczne, dokonane przez organy administracyjne. Przejawem przyjęcia stanu faktycznego, niezgodnego z rzeczywistością, był zaś pogląd Sądu, że kwota zasiłku stałego, który otrzymuje skarżący, była wystarczająca, aby po zaspokojeniu podstawowych potrzeb jej część skarżący mógł przeznaczyć na zakup leków. Brak było przy tym podstaw do przyjęcia, że fakt korzystania przez skarżącego z innych form wsparcia finansowego umożliwiał mu pokrywanie w jakiejkolwiek części kosztów zakupu leków.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione.
Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisu prawa materialnego, w postaci art. 3 ust. 3 u.p.s. oraz na naruszeniu przepisów procesowych, to jest: art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zmierzał przy tym do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny kontrolowanych decyzji, które - zdaniem skarżącego – organy wydały na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym pominęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zbadania stanu zdrowia skarżącego, zażywanych przez niego leków i sutków ich niezażywania). Organy nie zebrały więc prawidłowo materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący. W rezultacie postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie wzięto w nim pod uwagę faktu, że rozmiar przyznanego stronie świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zaakceptował stan faktyczny, który był niezgodny z rzeczywistością, a co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków powyżej kwoty [...] zł była uzasadniona i nie przekraczała granic uznania administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego powyższe zarzuty nie były zasadne. Wyjaśnić bowiem należy, że materialnoprawną podstawę, wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej, stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie zaś z jego treścią, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m. in. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1-4. O ile zatem należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązkiem organów, przy uznaniu że wnioskodawca kwalifikuje się do otrzymania tego rodzaju wsparcia, było dostosowanie - zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. - jego rodzaju, formy i rozmiaru do okoliczności uzasadniających udzielenie mu wnioskowanej pomocy, to jednak nie można pomijać, że organy były również zobligowane do równoczesnego uwzględnienia własnych możliwości finansowych (art. 3 ust. 4 u.p.s.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
W takich sytuacjach odmowa ich przyznania (lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości) osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie.
Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącego (której zarówno organy obu instancji, jak również Sąd Wojewódzki nie kwestionowały), który ubiegał się w tym przypadku o przyznanie pomocy społecznej na zakup leków, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania w pełnej wysokości. Nie można było więc twierdzić, że w analizowanej sprawie wyrok Sądu Wojewódzkiego został wydany z obrazą prawa materialnego. Choć bowiem skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ w sposób rzetelny przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać w oczekiwanej przez siebie wysokości.
Należy przy tym także zaznaczyć, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w przedmiocie zasiłku celowego, danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje - w skali miesiąca - na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy.
Ograniczenie więc przez organy obu instancji przyznanej D. P. pomocy finansowej na zakup leków, nawet w sytuacji, gdyby okazało się, iż byłaby ona niewystarczająca do zaspokojenia jego potrzeb w tym zakresie, nie świadczyło o naruszeniu art. 3 ust. 3 u.p.s. i nie stanowiło przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak było zatem podstaw aby oczekiwać od Sądu I instancji uchylenia decyzji z tego powodu.
W takiej sytuacji brak było także przesłanek do kwestionowania prawidłowości przez Sąd Wojewódzki sposobu przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzenia i oceny dowodów. Nawet bowiem bardziej skrupulatne ustalenie rozmiaru potrzeb wnioskodawcy w powyższym zakresie, nie skutkowałoby - z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej - przyznaniem mu pomocy w wyższej wysokości.
Powyższe skutkowało więc uznaniem, że zarzuty procesowe w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. były niezasadne. Wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był dostateczny do wydania rozstrzygnięcia. Należało zatem przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był usprawiedliwiony.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.