Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji przeniósł z urzędu W. P. - pozostającego w jego dyspozycji po odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Kolejowego Policji w Warszawie - do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie z dniem [...] czerwca 2007 r. Następnie, Komendant Powiatowy Policji w Wołominie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] mianował W. P. z dniem [...] lipca 2007 r. na stanowisko specjalisty Stanowiska Samodzielnego do spraw [...] Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w Wołominie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, rozkaz ten utrzymał w mocy Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzono, iż mianowanie skarżącego na stanowisko specjalisty nastąpiło w ramach posiadanych przez organ orzekający kompetencji. Komendant Powiatowy Policji w Wołominie, mianując policjanta w strukturze etatowej podległej jednostki, nie miał obowiązku wydania decyzji po uprzednim uzgodnieniu jej z policjantem, bowiem stosunek służbowy policjantów, jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością, bez której służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe zaszeregowane o 5 grup niżej od poprzednio zajmowanego nie jest przy tym wymierzeniem dodatkowej kary, pomimo toczących się postępowań: karnego i dyscyplinarnego. Postępowania karne, dyscyplinarne i administracyjne są niezależnymi postępowaniami, regulowanymi przez odrębne przepisy, a Komendant Powiatowy Policji w Wołominie był zobowiązany do niezwłocznego działania w ściśle oznaczony sposób, tzn. mianowania skarżącego na stanowisko służbowe w strukturze etatowej Komendy Powiatowej Policji w Wołominie, co pozostaje bez związku z toczącymi się przeciwko skarżącemu postępowaniami: karnym i dyscyplinarnym. Ustawa o Policji nie zawiera przepisu określającego warunki, jakim powinno odpowiadać to stanowisko służbowe, a więc czy ma być to stanowisko równorzędne bądź niższe od stanowiska poprzednio zajmowanego przez skarżącego. Decyzja w tym zakresie powinna być jednak podjęta z uwzględnieniem wymogów zawartych w art. 7 kpa oraz okoliczności konkretnej sprawy, dlatego Komendant Powiatowy Policji w Wołominie, jako organ odpowiedzialny za ład i porządek publiczny na terenie mu podległym, a jednocześnie zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, uwzględniając interes społeczny, tożsamy z interesem służby, nie mógł powołać policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych na stanowisko kierownicze. Z materiałów sprawy wynika, że na dzień [...] lipca 2007 r. w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie były 3 wakujące funkcyjne stanowiska służbowe: w 11 grupie - komendant Komisariatu Policji w Z. oraz w 10 grupie -zastępca komendanta Komisariatu Policji w J. i zastępca komendanta Komisariatu Policji w K. Kolejnym wolnym, najwyższym stanowiskiem służbowym, poza wskazanymi, było stanowisko specjalisty w 8 grupie zaszeregowania, dlatego kierując się interesem służby tożsamym z interesem społecznym Komendant Powiatowy Policji w Wołominie, nie widział możliwości powołania skarżącego na którekolwiek ze wskazanych stanowisk kierowniczych z uwagi na fakt, iż wymieniony zawieszony jest w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.
Na decyzję - rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P., zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez brak w uzasadnieniu szczegółowego określenia stanu faktycznego wskazującego na konieczność mianowania go na niższe stanowisko służbowe, naruszenie art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpatrywaniu sprawy oraz naruszenie art. 38 ustawy o Policji w zw. z art. 45 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 86, poz. 853, ze zm.), bowiem organy, wydając decyzje w jego sprawie, doprowadziły do obniżenia mu pobieranego uposażenia, co w jego przekonaniu jest karą, która została wymierzona mimo, że nie zakończyło się toczące wobec niego postępowanie dyscyplinarne.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, iż mianowanie skarżącego na stanowisko Samodzielnego Specjalisty ds. [...] Sekcji [...] w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie z uposażeniem niższym niż dotychczas otrzymywane przez skarżącego na dotychczas zajmowanym stanowisku było konsekwencją ostatecznego i prawomocnego rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie. Uprzednio skarżący został bowiem odwołany z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, a nie przeniesiony, dlatego nie ma wobec niego zastosowania art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż dotyczy on policjantów przeniesionych na stanowisko służbowe o niższej grupie zaszeregowania. Żaden natomiast przepis ustawy o Policji nie nakazuje, aby odwołany w trybie art. 6e ustawy o Policji ze stanowiska służbowego policjant był mianowany na nowe stanowisko służbowe o takich samych warunkach finansowych jak poprzednio zajmowane. Postępowanie w tym zakresie nie jest jednak dowolne, lecz jest ograniczone przez wymogi zawarte w art. 7 kpa, a więc winno się brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą. W toku postępowania organy administracji wykazały przesłanki, dla których skarżący nie mógł otrzymać wyższego stanowiska, o wyższym uposażeniu. Organy te wskazały bowiem, że dla policjanta o kwalifikacjach skarżącego, stanowisko Samodzielnego Specjalisty ds. [...] Sekcji [...], było jedynym, jakie mógł otrzymać. Co prawda, były wolne stanowiska kierownicze, ale interes służby związany z tym, że wobec skarżącego toczy się postępowanie dyscyplinarne uniemożliwiał mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe. Słusznie więc organy orzekające wskazały, że gdyby osoba, wobec której toczy się postępowanie dyscyplinarne została mianowana na stanowisko kierownicze, wpłynęłoby to niekorzystnie na dyscyplinę w danej jednostce organizacyjnej Policji, dlatego nie było możliwości mianowania skarżącego na kierownicze stanowisko w jednostkach Policji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. W. P. zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Komendanta Stołecznego Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] art. 7 i art. 8 w zw. z art. 11 kpa, a który to obowiązek Sądu wynika z jego pozycji ustrojowej, werbalizowanej w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i nakazuje Sądowi sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do zarzutu o naruszeniu przez organy orzekające art. 7 kpa, jest lakoniczne i pobieżne, albowiem abstrahuje od treści tego przepisu i wniosków płynących z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3768/20001, do którego nawiązał Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji zbył milczeniem zarzut skarżącego, iż decyzja o mianowaniu na stanowisko specjalisty w 8 grupie uposażenia zasadniczego została podjęta pomimo nie przeprowadzenia rozmowy z zainteresowanym, a jedynie po poinformowaniu go w samym rozkazie personalnym o braku możliwości mianowania go na inne stanowisko równorzędne. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wskazywanej przez skarżącego na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r., iż przez niemal całą swoją karierę zawodową w Policji pełnił służbę w pionie kryminalnym, nie mając do czynienia z pionem prewencyjnym, Mimo to mianowany został na takie właśnie stanowisko, na które nie tyle, iż nie wyrażał zgody, ale nikt nie przeprowadził z nim rozmowy w tym zakresie. Wszelkie szkolenia, które podejmował skarżący dotyczyły zagadnień związanych z profilem kryminalnym, nigdy natomiast nie szkolił się w zakresie dotyczącym pionu prewencyjnego, czego nie dostrzegły zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji. Sam fakt, że skarżący spełnia wymagania w zakresie wykształcenia do zajmowania stanowiska samodzielnego Specjalisty ds. [...] Sekcji [...] w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie nie świadczy o tym, że winien być mianowany na to stanowisko. Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż organy administracji, nie wykazały zgodnie z zasadą przekonywania, dlaczego policjant posiadający wykształcenie w zakresie problematyki pionu kryminalnego, znaczące osiągnięcia w pracy policyjnej i chęci do wykonywania tej pracy, nie może wykonywać zawodu, do którego posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne, zaś kieruje się go na stanowisko służbowe do pełnienia obowiązków, które nie mają wiele wspólnego z pracą operacyjno-kryminalną. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się również do zarzutu skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Komendant Stołeczny Policji stwierdzając m.in., że organ odwoławczy wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Przed podjęciem powyższego rozstrzygnięcia organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Wziął również pod uwagę interes społeczny, który wyrażał się w tym, aby na stanowiska kierownicze w Policji nie mianować osoby nie dającej pełnej rękojmi prawidłowego kierowania komórką lub jednostką organizacyjną, tj. osoby zawieszonej w czynnościach służbowych. Natomiast stanowisko specjalisty Stanowiska Samodzielnego do spraw [...] Sekcji [...], jakkolwiek usytuowane jest w pionie prewencyjnym, to ze względu na tematykę prewencji kryminalnej, pozostaje w związku z dotychczasowym doświadczeniem zawodowym skarżącego. Przepis art. 11 kpa nie został naruszony przez organ wydający decyzję, gdyż przesłanki rozstrzygnięcia były stronie przedstawione w wystarczającym stopniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, uznając ten zarzut za niezasadny.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zarzut kasacyjny nie został prawidłowo sformułowany. Przepisy art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., powołane jako naruszone zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w wyniku złożonej skargi na akt administracyjny. Powiązanie naruszenia tych przepisów z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 §2 P.p.s.a. jest natomiast o tyle niezrozumiałe, iż zaskarżony wyrok jest właśnie efektem dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej do tego Sądu decyzji Komendanta Stołecznego Policji, niezależnie od tego, czy kontrola ta znajduje uznanie w przekonaniu skarżącego kasacyjnie.
W skardze kasacyjnej nie określono przepisu postępowania, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji miało skutkować przyjęciem błędnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Samo przeświadczenie skarżącego o powinności Sądu stwierdzenia naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8 i art. 11 kpa i przez to wydania wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie jest wystarczające do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok jest błędny. Istotą formułowania zarzutu kasacyjnego o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest bowiem wskazanie, który z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego został przez Sąd naruszony, co doprowadziło do zastosowania przez ten Sąd błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 151 lub art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może więc polegać na błędnym zastosowaniu któregokolwiek z tych przepisów, o ile będzie to wynikiem wykazanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd innego przepisu procedury sądowoadministracyjnej określającego sposób prowadzenia przez ten Sąd postępowania wyjaśniającego lub dokonywania oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego.
Niezależnie jednak od poprawności sformułowanego zarzutu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżone decyzje administracyjne wskazując, iż zawierają one wystarczające podstawy faktyczne i prawne do przyjętego w nich rozstrzygnięcia. Skarżący nie zakwestionował bowiem ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jeżeli więc skarżący pozostawał w dyspozycji służbowej Komendanta Powiatowego Policji w Wołominie, to mianowanie go na samodzielne stanowisko Specjalisty ds. [...] Sekcji [...] w Komendzie Powiatowej Policji w Wołominie zostało wystarczająco uzasadnione wymogami służby policyjnej mającej charakter większego stopnia podporządkowania, niż w przypadku klasycznych umów o pracę. Nie ulega wątpliwości, iż mianowanie skarżącego na omawiane stanowisko dokonane zostało z uwzględnieniem okoliczności, w jakich znalazł się skarżący. Nie mniej jednak, okoliczności te wykluczyły powierzenie skarżącemu jedynie stanowiska kierowniczego, co zostało wyjaśnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 7 i art. 11 kpa. Nie można bowiem przyjąć, aby w ramach stanowisk pozostających w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Wołominie, skarżący objął stanowisko kierownicze w jednostce Policji, gdy wobec skarżącego toczy się postępowanie karne i postępowanie dyscyplinarne, i przez to skarżący nadal pozostaje bez świadczenia pracy. Powierzenie skarżącemu wolnego dotychczas stanowiska kierowniczego w takich okolicznościach spowodowałoby, iż związane z tym stanowiskiem zadania służbowe nadal nie byłyby faktycznie wykonywane, co z racji kierowniczego charakteru tego stanowiska miałoby niewątpliwy wpływ na prawidłowe wykonywanie zadań należących do jednostki organizacyjnej Policji, w której takie stanowisko zostałoby powierzone skarżącemu z jednoczesnym zwolnieniem go od świadczenia pracy.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny tych okoliczności, jako stanowiących podstawę wydanych rozstrzygnięć administracyjnych i ocena ta w żadnym stopniu nie narusza prawa. Odmienna ocena tych okoliczności zaprezentowana w skardze kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z oceną zawartą w zaskarżonym wyroku, nie wskazując, w czym tkwi błąd tej oceny, jako mający rzutować na przyjęty przez Sąd sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Nie ma również znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji okoliczność braku konsultacji ze skarżącym podjętego przez organy orzekające rozstrzygnięcia, skoro rozstrzygnięcie to podjęte zostało w ramach służby o wysokim stopniu podporządkowania, i skarżący mianowany został na pierwsze wolne stanowisko pod względem wysokości grupy zaszeregowania poza stanowiskami kierowniczymi.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.