Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1285/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta L. uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta Legnicki orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego [...] gmina [...] zmian obecnie wykazywanych użytków gruntowych występujących na działkach ewidencyjnych: nr [...], [...],[...], [...],[...][...] i [...] na użytek "las" /Ls/.
Miasto L. wnioskiem z dnia 18 lutego 2010 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzuty wobec decyzji Starosty, skarżący podniósł, że dwie decyzje administracyjne, na podstawie których decyzja ta została wydana, tj.: decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], zatwierdzająca plan urządzenia lasu strefy ochronnej [...] "L." w części dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (dalej "decyzja Ministra z 2000 r."), oraz decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej [...]"L." w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa (dalej "decyzja Wojewody z 2000 r."), były nieostateczne w dacie orzekania przez Starostę. Ponadto wskazano, że na spornych działkach nie było lasu.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2004r.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Miasto L., Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Uzasadniając swą decyzję Geodeta wskazał, że podstawą do dokonania przez organ ewidencyjny zmiany dotychczasowego użytku gruntowego na użytek gruntowy las /Ls/, w przypadku istnienia planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, stanowić mogą wyłącznie ostateczne decyzje zatwierdzające te plany. Kwestionowaną przez skarżące Miasto decyzją Starosty orzeczono o zmianie określenia wykazywanych na spornych działkach użytków gruntowych na użytek leśny. W uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że podstawę wprowadzenia zmian stanowiła decyzja Ministra z 2000r., zatwierdzająca plan urządzenia lasu strefy ochronnej [...]"L." w części dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzja Ministra pozostaje w obrocie prawnym i pozostawała w tym obrocie w dniu orzekania przez Starostę w przedmiocie wprowadzenia do ewidencji.
W świetle art. 16 § 1 w związku z art.127 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty decyzja Ministra była w tym dniu ostateczna.
Decyzja Wojewody z 2000 r., zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej [...]"L." w części dotyczącej gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, nie stanowiła podstawy wydania decyzji Starosty.
Sporne działki były objęte planem urządzenia lasu strefy ochronnej [...]"L.". Są to działki zalesione lub przeznaczone do zalesienia. Działki te mieszczą się w definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach i winny być wykazywane w ewidencji gruntów jako las. W sytuacji, w której działka ewidencyjna jest objęta planem urządzenia lasu, to w ewidencji gruntów należy wykazywać ją jako użytek gruntowy las "Ls", bez względu na to, jaki użytek gruntowy faktycznie na niej występuje. Na oznaczenie w ewidencji gruntów użytków na spornych działkach nie ma również wpływu sam fakt przeznaczenia ich na cele inne niż leśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Ocena treści decyzji Starosty oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie jest obarczoną rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak i żadną inną kwalifikowaną wadą prawną.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Geodety, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wadliwie przyjmują, że decyzja Ministra z 2000 r. była ostateczna w dacie orzekania w sprawie przez Starostę. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją Geodety nie wyjaśniono - wbrew art. 7 i 77 k.p.a. - stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzono we właściwy sposób materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Geodeta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję Geodety oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący, czy kwestionowana przez skarżącego decyzja Starosty jest obarczona rażącym naruszeniem prawa.
Sąd wskazał, że podziela stanowisko Geodety, że ostateczność decyzji Ministra Środowiska w dacie orzekania przez Starostę Legnickiego wynika wprost z art.16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Od decyzji Ministra nie przysługiwało bowiem odwołanie, przysługiwał natomiast, nie wymieniony w art. 16 § 1 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, argumentacji skarżącego odnośnie tego aspektu sprawy podzielić nie można.
Główny Geodeta Kraju, jak też Inspektor nie zbadali jednakże w sposób wyczerpujący, czy przy orzekaniu w sprawie Starosta nie naruszył rażąco przepisów prawa przez wydanie orzeczenia na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewody z 2000 r. Z akt wynika bowiem, że decyzja ta nie mogła być ostateczna w dacie orzekania w sprawie przez Starostę w sytuacji, w której decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wojewody z 2000 r., orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (a zatem w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym w ramach zwyczajnego postępowania administracyjnego).
Wyjaśnienia w związku z powyższym wymaga stanowisko Geodety, ograniczone wyłącznie do konkluzji, a pozbawione uzasadnienia, stosownie do którego decyzja Wojewody z 2000 r., zatwierdzająca uproszczony plan urządzania lasu strefy ochronnej [...]"L." w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nie stanowiła podstawy wydania decyzji Starosty. Powyższego nie skonfrontowano z faktem, że decyzja Wojewody z 2000 r. została wprost powołana w uzasadnieniu decyzji Starosty.
Zdaniem Sądu I instancji, przy ponownym orzekaniu w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy kwestionowana decyzja Starosty została wydana również w oparciu o nieostateczną decyzję Wojewody. Pozytywna odpowiedź na to pytanie prowadziłaby do uznania, że przy orzekaniu przez Starostę doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał natomiast, że co do zasady trafne są uwagi Geodety odnośnie przesłanek ewidencjowania gruntów jako lasy. Zasadnie zatem stwierdził organ, że działki, które mieszczą się w definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach winny być wykazywane w ewidencji gruntów jako las. W sytuacji, w której działka ewidencyjna jest objęta planem urządzenia lasu, to w ewidencji gruntów należy wykazywać ją jako użytek gruntowy las "Ls". Sam fakt przeznaczenia gruntu leśnego na cele inne niż leśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie połączony z faktycznym wyłączeniem tego gruntu z produkcji leśnej, nie powoduje automatycznie utraty przez ten grunt statusu lasu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - przepisów postępowania poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, przeprowadzone w sposób wyczerpujący nie naruszyło przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2, w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez ich niezastosowanie w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach wprowadzenie zmian w stosunku do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, mogło nastąpić tylko na podstawie zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska planu urządzania lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r., a nie na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r., gdyż ostatnio przywołana decyzja przedmiotowo nie dotyczyła sprawy zakończonej decyzją Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r.
W tej sytuacji, wbrew twierdzeniu Sądu nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy kwestionowana decyzja Starosty została wydana również w oparciu o nieostateczną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. gdyż ta okoliczność i tak nie miałaby wpływu na ocenę prawidłowości wydanej przez Starostę Legnickiego decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.
W ocenie organu bez znaczenia pozostaje przywołanie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...], w uzasadnieniu decyzji Starosty, albowiem z treści tej decyzji nie wynika, by decyzja Wojewody stanowiła podstawę zawartego w niej rozstrzygnięcia, a została w niej wymieniona tylko w kontekście złożonego wniosku o wprowadzenie zmian ewidencyjnych dotyczących zarówno gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jak również będących własnością wnioskodawcy, tj. [...] S.A., który został rozpatrzony przez Starostę Legnickiego dwiema odrębnymi decyzjami. Ewentualna nieostateczność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] jest zatem w przedmiotowej sprawie indyferentna, gdyż leży poza zakresem sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy na którym sąd I instancji opierał swe rozstrzygnięcie został prawidłowo określony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie był w istocie sporny.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił też zarzut skargi Miasta Legnicy dotyczący cechy ostateczności decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Od decyzji Ministra nie przysługiwało zaś odwołanie tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Nie jest to środek tożsamy z odwołaniem. Decyzja Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. korzystała zatem z przymiotu ostateczności w istotnej dla sprawy dacie orzekania przez Starostę Legnickiego decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r.
Trafnie też sąd I instancji stwierdził, że ostateczna decyzja właściwego organu o zatwierdzeniu planu urządzenia lasu przesądza o zaliczeniu danego użytku gruntowego w ewidencji gruntów do kategorii lasów.
Spośród zarzutów kasacyjnych zasługiwał w tej sytuacji na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 20 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 56 poz. 679 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. przez Starostę Legnickiego.
Słusznie zarzuca bowiem wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, opierając się na prawidłowo ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym powinien zastosować powołane przepisy prawa materialnego i uznać, że decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004r. nie naruszała tych przepisów, a zatem nie zachodzą przesłanki zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd I instancji błędnie zinterpretował treść decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Decyzja ta dotyczyła bowiem zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla ściśle określonych nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa. Poza przedmiotem jej rozstrzygnięcia pozostawały natomiast wszelkie nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa.
W opisie stanu faktycznego sprawy, zawartym w uzasadnieniu decyzji Starosty Legnickiego powołano istotnie dwie decyzje o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu, pierwszą dotyczącą gruntów będących własnością Skarbu Państwa – pochodzącą od Ministra Środowiska i drugą, dotyczącą pozostałych gruntów, pochodzącą od Wojewody Dolnośląskiego. Trafnie jednak wskazano w skardze kasacyjnej, że okoliczności, które nie dotyczyły gruntów Skarbu Państwa nie mogły mieć żadnego znaczenia dla prawnej oceny decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r., gdyż nie były w żaden sposób związane z przedmiotem tego rozstrzygnięcia.
Zatem sam fakt przywołania w uzasadnieniu decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. decyzji o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu na gruntach nie stanowiących własności Skarbu Państwa nie mógł w żadnym wypadku uzasadniać przypuszczenia, że decyzja ta mogła być podstawą wydania decyzji o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa. Tak być nie mogło z uwagi na całkowicie odrębny przedmiot rozstrzygania. O tym, czy decyzja administracyjna jest wydana na podstawie innej decyzji decyduje bowiem nie to, czy powołano ją w uzasadnieniu, lecz to, czy pozostaje w przedmiotowym związku z dokonanym rozstrzygnięciem.
Skoro zatem decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. korzystała z przymiotu ostateczności w dacie wydania decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. – co słusznie przyjął w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji i co determinowało, zgodnie ze słusznym poglądem tego sądu klasyfikację ewidencyjną określonych w niej użytków gruntowych państwowych jako lasów, zaś bez znaczenia dla dokonanego tą decyzją rozstrzygnięcia była decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. dotycząca gruntów niepaństwowych, to uchylając zaskarżoną decyzję sąd ten naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Gminy L., uznając ją za całkowicie nieuzasadnioną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.