Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. IV SA/Po 542/22 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.PS.4040.296.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Burmistrz Gminy [...] odmówił przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, T. S., a powodem tej odmowy było to, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę. Od decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, że się z nią nie zgadza. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, co potwierdza m.in. decyzja ZUS. Zaakcentowano, że oznaczenie tej emerytury wskazuje, że została ona przyznana po osiągnięciu przez stronę powszechnego wieku emerytalnego ([...] lat), obecnie skarżąca ma [...] lata, tymczasem jej mąż - T. S. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskał w dniu 24 sierpnia 2020 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lipca 2020 r. Zauważono, że M. S. miała wówczas [...] lat, a zatem była już w wieku emerytalnym i z tego tytułu przysługiwało jej od ponad 10 lat prawo do emerytury. Podsumowując, wskazano, że skoro skarżąca nabyła prawo do emerytury po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego, to nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazano, że wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Stanowisko organów podzielił Sąd pierwszej instancji wskazując, że organy obu instancji w niezbędnym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy konieczny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na przeszkodzie przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia stała dyspozycja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczności, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy to ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są – zasadniczo – z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła M. S. na podstawie przepisu art. 173 i art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022.329 t.j.; dalej p.p.s.a.) podnosząc zarzuty:
- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022.615 t.j.; dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego automatycznie wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz jego niezastosowanie, wskutek czego skarżąca została pozbawiona “zasiłku" pielęgnacyjnego,
- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie oraz w konsekwencji pominięcie zarzutów podniesionych w skardze;
- w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. następujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.):
- art. 9 k.p.a poprzez niepoinformowanie przez organ administracyjny skarżącej w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- art. 79a k.p.a., poprzez niewskazanie przez organ administracji publicznej w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, gdy organ informował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art, 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego (nieopłaconej pomocy prawnej) według norm przepisanych. Oświadczono, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosla o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne.
Przedstawienie motywów wydanego rozstrzygnięcia wymaga zaakcentowania, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone, które również w judykaturze sądowoadministracyjnej było różnie interpretowane. W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, które przez pewien czas było obecne w orzecznictwie. Aktualnie, sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowanie tego stanowiska, stanowi rezultat wyważenia pełnego kontekstu zawiłości problematyki prawnej, który ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).
1.1. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób - rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
1.2. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".
1.3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić szczególne uwarunkowania prawne wywołane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutki.
Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znalazła zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) rozpoczęły sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wykluczano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiowano osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.
1.4. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).
Powyższe prowadzi do wniosku, że samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zważywszy na powyższe, zasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a.
Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia bowiem zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli. Dokonując oceny działań organów podjętych w trybie art. 79a k.p.a. należy mieć na uwadze, że dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania, który koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej powinna być zatem również kwestia prawidłowości działań podejmowanych przez organy w trybie art. 79a k.p.a. Realizacji tego obowiązku wyrazu nie dał Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Tymczasem, prawidłowość działań podejmowanych w trybie art. 79a k.p.a. ma szczególnie doniosłe znaczenie właśnie w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, gdzie szczególnie istotne jest wnikliwe rozważenie okoliczności faktycznych - konkretnej - sprawy i uważne rozpatrzenie ich przez pryzmat intencji ustawodawcy. W tej kategorii spraw (dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych), nie sposób formułować uniwersalne rozwiązania i przyjmować założenie, że będą one adekwatne do danych kategorii stanów faktycznych. Z różnych przyczyn wykreowane zostały uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Wzgląd na zasady konstytucyjne prowadzi do wniosku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Przyjmuje się, że wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251). Podkreślić jednak należy, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. Dlatego na organach spoczywa obowiązek ustalenia czy wnioskodawca spełnia przesłanki i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w przypadku ustalenia, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. obowiązkiem organu jest wezwanie, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego wyboru. Dlatego też rację ma skarżąca kasacyjnie, że w sytuacji gdy jej dokonania takiego wyboru nie umożliwiono, ale z uwagi na fakt pobierania świadczenia emerytalnego a priori odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie w tej sytuacji skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można natomiast kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).
Biorąc jednak pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie weryfikacja poczynionych ustaleń faktycznych w kontekście zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku ustalenia, że poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury skarżąca kasacyjnie spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązkiem organu będzie wezwanie jej, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego wyboru.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.