Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 504/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także, jako: "SKO w [...]") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane, uchylił zaskarżone postanowienie.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz [...], uznał kwotę w wysokości 1 500 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych w okresie świadczeniowym 2008/2009, na podstawie decyzji własnej z dnia [...] października 2008 r., za świadczenia nienależnie pobrane. Decyzja ta przesłana została na adres zamieszkania skarżącego i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 15 lipca 2014 r. i 23 lipca 2014 r. została zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie. Skuteczne doręczenie tej decyzji nastąpiło zatem w dniu 29 kwietnia 2014 r.
W dniu 13 kwietnia 2015 r. organ doręczył skarżącemu kserokopię ww. decyzji, wskazując, że służyć może ona jedynie do celów dowodowych, gdyż odpis tej decyzji został skutecznie doręczony w dniu 29 kwietnia 2014 r. Przesyłkę w dniu 15 kwietnia 2015 r. odebrała niepełnoletnia J. D. - siostra skarżącego, która uzyskała pełnoletniość w dniu 21 sierpnia 2015 r.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.
Kolegium - ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. - pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. wystąpiło do skarżącego o jednoznaczne wskazanie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji wydanej przez Burmistrza, czy też jest to wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. lub 155 K.p.a., wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a., czy o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 K.p.a., z pouczeniem że w razie braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. zostanie uznane za odwołanie. Powyższa przesyłka została doręczona w dniu 25 czerwca 2015 r. do rąk niepełnoletniej siostry skarżącego. Na powyższe pismo strona nie udzieliła odpowiedzi.
W piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r., skarżący wskazał osobę upoważnioną do odbioru korespondencji podczas jego pobytu za granicą – D. J. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 29 lipca 2014 r. w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 13 sierpnia 2014 r. Organ uznał pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. za odwołanie i wskazał, że strona uchybiła ustawowemu terminowi. Jednocześnie podkreślił, że przekazanie stronie przez organ I instancji przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. kserokopii zaskarżonej decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem nie wywołuje skutku prawnego jej doręczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. D. domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podał, że okolicznością istotną było przede wszystkim ustalenie treści żądania zawartego w piśmie skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r. W toku postępowania odwoławczego SKO w [...] powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie istoty żądania wyrażonego w tym piśmie i w tym zakresie wdrożyło postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skierowało do skarżącego pismo z dnia 19 czerwca 2015 r., na które skarżący nie udzielił odpowiedzi. Przesyłkę zawierającą powyższe pismo organu odebrała siostra skarżącego, która w dacie dokonywania tej czynności (25 czerwca 2015 r.) była osobą niepełnoletnią, gdyż jak wynika z akt administracyjnych sprawy uzyskała ona pełnoletniość w dniu 21 sierpnia 2015 r. Sąd wskazał, że przy ocenie skuteczności doręczenia omawianego pisma organu należy mieć na względzie postanowienia art. 43 zd. 1 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletniego, użytym w art. 10 § 1 K.c. Doręczający powinien sprawdzić, czy osoba odbierająca przesyłkę faktycznie ukończyła 18 lat i tym samym jest w świetle art. 43 K.p.a. uprawniona do odbioru korespondencji. Zatem doręczenie pisma Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. niepełnoletniej siostrze strony nastąpiło z naruszeniem art. 43 K.p.a. Sąd uznał, że nie można pominąć faktu, iż w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący zawiadomił organ odwoławczy o ustanowieniu D. J. osobą upoważnioną do odbioru korespondencji podczas swojego pobytu za granicą. Organ posiadał wiedzę o tym, że J. D. jest osobą niepełnoletnią, gdyż wynikało to jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy. Poza tym, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia organ dysponował pismem skarżącego o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń.
Pismo to wyminęło się z pismem Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. i wpłynęło do organu 26 czerwca 2015 r. Rozpoznając sprawę, Kolegium skoncentrowało się na prawidłowości doręczenia aktu, który uznało za zaskarżony przez stronę, natomiast nie oceniło skuteczności doręczenia własnego pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. zarówno w kontekście art. 43 K.p.a., jak i - wobec ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń - w kontekście art. 40 K.p.a. Zważywszy, że pismo Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. zostało odebrane przez osobę niepełnoletnią, organ ten powinien ponownie przesłać tę korespondencję do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń, zwłaszcza że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że doręczenie skarżącemu pisma organu odwoławczego z dnia 19 czerwca 2015 r. było wadliwe i nie wywarło skutku doręczenia. W ocenie Sądu w konsekwencji pominięcia kwestii ustalenia prawidłowości doręczenia pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. pod kątem wymogów art. 43 K.p.a., a także art. 40 § 1 i 2 K.p.a., organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest odwołaniem od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i zajął się zagadnieniem terminowości wniesienia tego odwołania.
Sąd doszedł do wniosku, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. skutecznych działań zmierzających do wyjaśnienia charakteru złożonego przez skarżącego pisma, a tym samym nie doszło do prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżącego. Nie ustalając rzeczywistej woli strony i nie wyjaśniając charakteru prawnego pisma skarżącego z 22 kwietnia 2015 r., organ naruszył przepisy art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 43 i 40 § 1 i 2 K.p.a. Sąd uznał, że stwierdzone i omówione naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając go w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej, jako: "P.p.s.a."), a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 K.p.a., albowiem nie ustalił rzeczywistej woli strony i nie wyjaśnił charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r., podczas gdy organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustalił wolę strony i charakter pisma strony z dnia 22 kwietnia 2015 r., przyjmując na podstawie treści pisma strony z dnia 22 kwietnia 2015 r. i treści pisma z dnia 23 czerwca 2015 r., że pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 w powiązaniu z art. 43 i 40 § 1 i 2 K.p.a poprzez niesłuszne uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia, wskutek błędnego przyjęcia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 43 i 40 § 1 i 2 K.p.a przy doręczaniu stronie pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w ocenie organu, wobec wpłynięcia do organu w dniu 26 czerwca 2015 r. pisma strony z dnia 23 czerwca 2015 r. (zredagowanego z własnej woli, niebędącego odpowiedzią na pismo organu z dnia 19 czerwca 2015 r., ale wyjaśniającego kwestię objętą pytaniem organu w piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r.), doręczenie przez organ odwoławczy opisanego powyżej własnego pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. z naruszeniem opisanych powyżej przepisów nie może być traktowane jako uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz niesłuszne związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, gdyż w istniejącym stanie sprawy, wobec treści pisma strony z dnia 23 czerwca 2015 r., wbrew ocenie Sądu, brak jest podstaw do podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru złożonego przez skarżącego pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r., albowiem pismo z dnia 23 czerwca 2015 r., pomimo że nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie organu, w istocie wyjaśniało, iż pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi odwołanie, a tym samym wyjaśniało cały stan faktyczny sprawy. W okolicznościach opisanych powyżej bezcelowe pozostaje ponowne doręczanie stronie pisma organu z dnia 19 czerwca 2015 r. oraz dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzające do ustalenia charakteru pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r. i woli strony.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz SKO w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczono, że Kolegium zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że wyjaśnił charakter pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r., a tym samym rzeczywistą wolę skarżącego. Bez znaczenia pozostaje, zdaniem Kolegium, czy wyjaśnienie to nastąpiło wskutek czynności podjętych przez organ, czy na skutek działań strony podjętych z własnej inicjatywy. Organ przypomniał, że wątpliwości organu, jakie pojawiły się w związku z pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r., dotyczyły jedynie "wyboru formy" kwestionowania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W związku z tym, organ pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. wezwał stronę o jednoznaczne wskazanie tej formy. Kolegium argumentowało, że wprawdzie powyższe pismo nie zostało skutecznie doręczone stronie i pozostało bez odpowiedzi, niemniej jednak w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Kolegium 26 czerwca 2015 r., skarżący wskazał osobę upoważnioną do odbioru korespondencji podczas swojego pobytu za granicą i jednocześnie wniósł aby "wszelkie pisma odnośnie odwołania od decyzji OPS w [...]" wysyłać po 30 sierpnia 2015 r. Ponieważ przed Kolegium nie toczyły się żadne inne sprawy strony, organ uznał, że strona w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. informującym o ustanowieniu pełnomocnika jednoznacznie określiła, iż jej pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi odwołanie od ww. decyzji. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, odpadła konieczność dalszego prowadzenia postępowania w celu ustalenia charakteru żądania sformułowanego w piśmie strony z dnia 22 kwietnia 2015 r.
Skarżący w odpowiedzi na skargę nie zgodził się ze stanowiskiem SKO w [...] zaprezentowanym w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w niniejszej sprawie została złożona w dniu 15 października 2015 r. W tym też dniu wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne. W skardze kasacyjnej pełnomocnik wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Żadna ze stron w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zatem rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna w granicach postawionych w niej zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Za pozbawione racji należało zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku wynika, że Sąd dokonując badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia uznał, że zostało on wydane z takim naruszeniem procedury administracyjnej, które uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z porządku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że SKO w [...] nie zbadało i nie oceniło skuteczności doręczenia własnego pisma z dnia 19 czerwca 2015 r., zarówno w kontekście art. 43 K.p.a., jak i – wobec ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń – w kontekście art. 40 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 43 zd. 1 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 40 § 1. K.p.a. stanowi zaś, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi, natomiast § 2 - że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Z uwagi na fakt, że pismo Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. zostało odebrane przez osobę niepełnoletnią, organ powinien ponowie przesłać korespondencję do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń w osobie D. J., tym bardziej, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu. Tymczasem organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że pismo skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest odwołaniem od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i zajął się zagadnieniem terminowości wniesienia tego odwołania.
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Mając na uwadze prawidłowo dostrzeżone i ocenione przez Sąd I instancji nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego, czego konsekwencją było wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu tego aktu, należy zauważyć, że WSA w Opolu dokonał rzetelnej kontroli zaskarżonego postanowienia i uchylając go w trybie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. prawidłowo zastosował środek przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 K.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a jak wynika z art. 9 K.p.a. są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Natomiast w oparciu o art. 77 § 1 K.p.a. organy te są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych przepisów, w tym z zasady informowania ustanowionej w art. 9 K.p.a. wywodzi się obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę i obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale.
W niniejszej sprawie SKO w [...] wprawdzie powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie istoty żądania skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. i wdrożyło postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skierowało do skarżącego pismo z dnia 19 czerwca 2015 r., jednak nie zbadało i nie oceniło skuteczności jego doręczenia. Należy zatem uznać, że SKO w [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie doszło do prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżącego. Nie ustalając rzeczywistej woli strony i nie wyjaśniając charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., co słusznie dostrzegł Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie, mając na uwadze wcześniejsze wywody, należy uznać, że skoro organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie charakteru pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r. to tym samym przedwcześnie uznał je za odwołanie od decyzji organu I instancji. Brak było zatem podstaw do badania terminowości pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r. będącego w ocenie organu odwołaniem i zastosowania art. 134 K.p.a. Zauważyć należy, że pismo skarżącego z dnia 23 czerwca 2015 r. dotyczyło jedynie kwestii ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, a skarżący nie precyzował w nim trybu, w jakim kwestionuje decyzję, zwłaszcza, że pismo SKO w [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. i pismo skarżącego z dnia 23 czerwca 2015 r. wyminęły się i skarżący nie mógł mieć wiedzy o potrzebie sprecyzowania trybu kwestionowania decyzji.
Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a., gdyż organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy w warunkach określonych art. 153 P.p.s.a., a zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.