Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskiem z dnia 30 października 2019 r. [...] zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...]. Wnioskodawcy jako podstawę żądania powołali art. 30 pkt 1 ppkt 4 oraz pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego (Dz. U. Nr 59, poz. 389).
Zdaniem organu pierwszej instancji, w/w podstawa prawna roszczenia jest błędna, ponieważ wszelkie kwestie związane ze zniesieniem służebności na terenie ówczesnego [...] regulowało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego (Dz. U. Nr 10, poz. 74). Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że w II Rzeczypospolitej obowiązywało pięć porządków prawnych, co wynikało z faktu, że na obszar państwa składały się terytoria, które przed 1918 r. wchodziły w skład pięciu różnych systemów prawnych: zabór pruski, zabór austriacki, Spisz i Orawa (do 1918 r. stanowiły teren Królestwa Węgier posiadającego odmienny system prawny od Cesarstwa Austrii, chociaż oba państwa połączone były unią), zabór rosyjski, teren byłego Królestwa Polskiego (tzw. Królestwo Kongresowe). [...] wchodziła w skład powiatu [...] i gminy [...], a od 1933 r. – gromady [...]. Leżała na terenie byłego Królewska Polskiego, stanowiącego część Cesarstwa Rosyjskiego, jednak w sferze prawnej ziemie te zachowały liczne odrębności od ziemi polskich włączonych bezpośrednio do Rosji. Organ omówił różnice między terenami włączonymi do Rosji a ziemiami Królestwa Polskiego w zakresie prawnym, w tym dotyczące regulacji odnoszących się do akcji masowego znoszenia służebności (serwitutów), którą przeprowadzano tylko w 3 z 5 obszarów II Rzeczypospolitej. Zdaniem organu, to, jaki tryb powinien zostać zastosowany w sprawie nie wynika zatem z obecnego położenia nieruchomości, ale z przyczyn prawno-historyczno-geograficznych. Burmistrz Miasta i Gminy [...] omówił projekty rządowe z 1926 r. i 1927 r., które przybrały formę rozporządzeń z mocą ustawy i zostały wydane w 1927 r., dotyczące uregulowania kwestii znoszenia serwitutów. Odniósł się również do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. Wobec powyższego, jak też faktu, że [...] od 1809 r. znajdowała się w granicach Księstwa Warszawskiego, od 1918 r. – Królestwa Polskiego, może mieć do niej zastosowanie tylko rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego. Za niedopuszczalne organ uznał zatem zastosowanie do terenów położonych na terenie obecnej gminy [...] przepisów w/w ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. Pomimo powołania błędnej podstawy prawnej przez wnioskodawców, organ pierwszej instancji wskazał, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić, gdy: żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), wniosek odpowiada wymogom formalnym i procesowym, a organ jest właściwy w sprawie. Przywołał ponadto treść art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania związana z utratą mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego.
Na skutek wniesienia przez wnioskodawców zażalenia na powyższe postanowienie sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Dodać należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie w/w przepisu "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał, że przeszkodą formalną do wszczęcia postępowania administracyjnego jest brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego – z powodu utraty przez te akty prawne mocy obowiązującej, co – w ocenie organu – wynika z reguły derogacyjnej desuetudo, czyli zasady, że akt prawny długotrwale niestosowany lub nieprzestrzegany w praktyce traci moc obowiązującą. W odniesieniu do tej kwestii wypowiedział się już w sprawie inny, poprzednio orzekający skład tutejszego Kolegium – w postanowieniu z dnia 10 lutego 2020 r. wyraźnie zakwestionowano zasadność zastosowania w/w reguły derogacyjnej, wskazując, że instytucja desuetudo nie ma wyraźnych podstaw konstytucyjnych czy ustawowych i jako taka nie może kształtować systemu prawnego. Obowiązywanie ustawy czy innego aktu prawnego gwarantującego określonemu kręgowi podmiotów uprawnienia winno być przestrzegane do czasu formalnego uchylenia danego aktu. Kolegium zauważyło również, że w sprawie wniosku dotyczącego przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...] wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Olkuskim a Burmistrzem Miasta i Gminy [...], uznając, że organem właściwym w tej sprawie jest organ gminy. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 958/14 powoływał się na ustawę z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego, traktując ją jako akt obowiązujący. Dodać należy, że przy analizie możliwości wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji przemilczał ocenę podnoszonej przez wnioskodawców kwestii toczącej się już w 1939 r. sprawy o zniesienie służebności i twierdzenia, że organy sądowe i występujący w sprawie adwokat uznali, że należy wnieść o zniesienie służebności na podstawie ustawy z 1939 r.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie wykazał, aby istniały podstawy do przyjęcia, że w/w przepisy prawne nie obowiązują z uwagi na zastosowanie reguły desuetudo. Ponadto, wydając zaskarżone postanowienie, organ pierwszej instancji w istocie przeszedł z etapu formalnego badania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Abstrahując też od wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji, poza zakres formalnego zbadania wniosku wykracza wielotorowe badanie możliwości zakwestionowania ustalonej podstawy prawnej w oparciu o zasadę desuetudo.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:
- art. 61a w związku z art. 138 § 2 oraz art. 144 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego, tj. uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, przy błędnym założeniu, iż w sprawie brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na wystąpienie tzw. innych uzasadnionych przyczyn, podczas gdy przyczynę taką stanowi brak podstawy materialnoprawnej żądania stron na skutek utraty mocy obowiązującej w drodze desuetudo przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego;
- art. 7 i art. 12 k.p.a., tj. wynikającej z tych przepisów podstawowej zasady postępowania administracyjnego nakazującej organowi odwoławczemu ustalenie prawdy obiektywnej w sposób wnikliwy i szybki, a to wobec pominięcia przez organ drugiej instancji wskazanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] okoliczności zamieszczenia na stronie internetowej Sejmu RP wzmianki o utracie mocy obowiązującej przez w/w rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 1 lutego 1927 r., co świadczy o braku podstawy materialnoprawnej dla żądań stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 756/21 odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił Gminie [...] kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 50 § 2 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny, niż wskazany w art. 50 p.p.s.a., należy ocenić jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr SKO.SW/4101/63/2021 wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Dla ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi na w/w postanowienie kluczowa jest więc odpowiedź na pytanie, czy gmina, reprezentowana przez jej organ wykonawczy, który to organ wydał postanowienie w pierwszej instancji, jest uprawniona do zaskarżenia tego postanowienia. W ocenie Sądu, jako niedopuszczalne należy przyjąć łączenie przez organ wykonawczy gminy w jednym postępowaniu roli organu rozstrzygającego sprawę administracyjną na podstawie normy kompetencyjnej oraz roli organu reprezentującego gminę jako osobę prawną, na podstawie norm regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów. Innymi słowy, rozstrzyganie sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość realizowania ochrony reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. Ten problem kumulacji ról, w których występuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w powiązaniu z koniecznością ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), a także z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), był i pozostaje przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Dostrzegając różnorodność poglądów i podnoszonych argumentów, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jako dominujące i utrwalone należy przyjąć stanowisko o niedopuszczalności kwestionowana postanowienia organu drugiej instancji przez jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez organ wykonawczy, który w sprawie wydał postanowienie w pierwszej instancji. Organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest zatem uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. CBOSA). Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. IV SA/Po 1034/19, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 139).
Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał w niniejszej sprawie postanowienie, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Burmistrzowi – jako reprezentantowi Gminy na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – skorzystanie z praw strony postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga Gminy [...] – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wynikającej z akt sprawy – dokumentów źródłowych oraz pism procesowych skarżącej i wydawanych przezeń rozstrzygnięć, poprzez błędne przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy Gminie [...], reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], przepisać można jedynie status organu pierwszej instancji, podczas gdy mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa dawnego legitymizują ten podmiot do występowania w charakterze strony;
- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności wynikających z całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności niewzięcie pod uwagę instytucji desuetudo w odniesieniu do aktów prawnych mających zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, tj. ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego (Dz. U. Nr 59, poz. 389) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego (Dz. U. Nr 10, poz. 74);
- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, winna doprowadzić do konkluzji w przedmiocie istnienia przesłanek do uchylenia postanowienia organu drugiej instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, podkreślając bezprecedensowy charakter niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia – w okolicznościach tej sprawy – skargi do sądu administracyjnego przez gminę (Gminę [...]) reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (Burmistrza Miasta i Gminy [...]) na postanowienie organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie) w sytuacji, kiedy organ wykonawczy gminy (Burmistrz Miasta i Gminy [...]) wydał w tej sprawie – jako organ administracji publicznej – postanowienie w pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (analogicznie – w formie postanowienia) wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; postanowienia NSA z dnia: 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 301/07; 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1634/11; 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2023/16; 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3169/14; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2257/13; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. M. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 268-271).
Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...], będący organem wykonawczym Gminy [...] i działający w sprawie jako organ pierwszej instancji, wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem działki "[...]" Majątku Ziemskiego [...]. Okoliczność ta – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy – tworzy konsekwencje prawne dla odmowy przyznania Gminie [...] statusu strony zarówno w toku instancji w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Również fakt doręczenia orzeczenia organu drugiej instancji gminie, której organ wykonawczy orzekał w postępowaniu w pierwszej instancji, nie daje tej gminie przymiotu strony. Gmina [...] nie jest zatem uczestnikiem postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a., który ma uprawnienia procesowe stron postępowania sądowoadministracyjnego. Oceny tej nie zmienia podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja odwołująca się do instytucji desuetudo w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, warszawskiem i w zachodniej części województwa białostockiego – bowiem kwestia ta nie ma znaczenia w kontekście uznania Gminy [...] za stronę postępowania sądowoadministracyjnego.
Należy stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych (postanowień), organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym – rozumiana jako swoboda decyzyjna – nie obejmuje zatem administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych (postanowień) adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie można więc podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, bowiem to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można zatem uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można przy tym zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne, zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia) obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15).
Mając powyższe na uwadze, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za niezasadne, bowiem Gmina [...] nie miała legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.