Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 773/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 595/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez A. B. decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] o numerze [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] o numerze [...]. W punkcie drugim wydanego orzeczenia stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rada Naukowa [...], zwana dalej "Radą Naukową", w dniu 6.08.2002 r. przedstawiła do zatwierdzenia przez Centralną Komisję uchwałę z dnia 3.07.2002 r. o nadaniu prof. dr hab. A. B. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk ekonomicznych w zakresie nauki o zarządzaniu. Sekcja Nauk Ekonomicznych Centralnej Komisji na posiedzeniu w dniu 10.06.2003 r. z udziałem dwóch recenzentów powołanych przez Centralną Komisję, którzy wydali opinie negatywne, przeprowadziła głosowanie z wynikiem: 2 głosy na tak, 11 głosów na nie, 1 wstrzymujący się. Na posiedzeniu Prezydium Centralnej Komisji w dniu [...]. Przewodniczący Sekcji poinformował, że członkowie Sekcji po wysłuchaniu opinii recenzentów i po dyskusji, opowiedzieli się przeciw zatwierdzeniu uchwały Rady Naukowej. Rozprawa habilitacyjna prof. A. B. "Wymiary decyzji menadżerskich" spotkała się z wieloma krytycznymi uwagami recenzentów Rady Naukowej, a w postępowaniu przed Centralną Komisją lista zarzutów i uwag została poszerzona. Przede wszystkim brak jest w rozprawie odniesień do dzieł wybitnych znawców przedmiotu w kraju i za granicą, brak jest też odniesień do modeli innych autorów. Całkiem pobocznie potraktowana została merytoryczna treść decyzji menadżerskich. Członkowie Sekcji nie dostrzegli w rozprawie prof. A. B. znacznego wkładu w rozwój nauk ekonomicznych, określonego wymogami ustawy.

Decyzją z dnia [...] Centralna Komisja odmówiła zatwierdzenia uchwały Rady Naukowej o nadaniu prof. dr hab. A. B. stopnia naukowego. Uzasadniając decyzję Komisja podała, że wynik głosowania w sekcji wskazuje, iż większość jej członków nie znalazła wystarczających podstaw do uznania, że rozprawa habilitacyjna stanowi znaczny wkład w rozwój dyscypliny naukowej, której dotyczy przewód habilitacyjny i że spełnia ona wymagania określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wcześniej wymienione uchybienia; jak również to, że: Rada Naukowa wszczynając przewód habilitacyjny wzięła pod uwagę dorobek kandydata po doktoracie, a więc w części już wykorzystany do uzyskania poprzedniej habilitacji i tytułu naukowego. Nie dokonała zaś odrębnej oceny nowego dorobku, powstałego po uzyskaniu przez kandydata tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych. Postępowanie przeprowadzone przez Sekcję Nauk Ekonomicznych wykazało, że Rada Naukowa nie dysponowała faktycznie wystarczającymi argumentami przemawiającymi za nadaniem prof. dr hab. A. B. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk ekonomicznych. Uzasadniało to odmowę zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego. Odwołując się od powyższej decyzji prof. A. B. pismem z dnia 21.09.2003 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Centralną Komisję.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Sekcja Nauk Ekonomicznych uzyskała opinie dwóch recenzentów, z których jedna odmawiała poparcia wniosku, druga zaś – udzieliła mu poparcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji II instancji, na posiedzeniu w dniu 9.11.2004 r. Sekcja Nauk Ekonomicznych po zapoznaniu się z wnioskiem i po wysłuchaniu opinii recenzentów Komisji oraz po dyskusji, wypowiedziała się przeciw uchyleniu decyzji Centralnej Komisji o odmowie zatwierdzenia uchwały o nadaniu prof. dr hab. A. B. stopnia naukowego doktora habilitowanego. Prezydium Centralnej Komisji na posiedzeniu w dniu [...], po zapoznaniu się ze stanowiskiem Sekcji, postanowiło w głosowaniu tajnym utrzymać w mocy poprzednią decyzję z dnia [...]. Ponowna ocena rozprawy habilitacyjnej przeprowadzona przez Sekcję Nauk Ekonomicznych – w ocenie Prezydium Centralnej Komisji – była wnikliwa i wyczerpująca, a wnioski wynikające z tego postępowania zasadne. Ponowna ocena rozprawy habilitacyjnej nie usunęła jednak zastrzeżeń, które wcześniej wysunięto pod jej adresem. W tajnym głosowaniu Prezydium Centralnej Komisji podjęło jednomyślnie (11 głosów) decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Centralnej Komisji z dnia [...].

Powyższa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] została zaskarżona przez prof. A. B. do Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595) w zakresie: sposobu ustalenia zakresu dorobku naukowego, którego wymóg określa art. 16 ustawy, kwalifikacji i oceny rozprawy przedstawionej jako rozprawa habilitacyjna, której wymogi ustala art. 17 ust. 1 ustawy oraz terminów ustawowych rozstrzygania w kwestii zatwierdzania uchwały jak i odwołania od tej decyzji. Wskazał ponadto, iż Centralna Komisja nie odniosła się w ogóle merytorycznie do odpowiedzi na postawione mu zarzuty, a tylko podtrzymała te same zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Sąd podkreślił, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosiła Centralna Komisja, ponieważ prof. A. B. zaskarżył ostateczną decyzję utrzymującą w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Kwestię tę ponadto ostatecznie Skarżący wyjaśnił w piśmie procesowym z dnia 1.12.2005 r.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarzuty skargi oraz wywody zawarte w jej uzasadnieniu stanowią w głównej mierze merytoryczną polemikę z negatywnymi opiniami przedstawionymi przez recenzentów Centralnej Komisji. Ponieważ Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli tychże, jego kontrola polegała wyłącznie na ocenie zgodności z prawem czynności organu prowadzących do wydania ostatecznej decyzji.

Sąd wskazał na to, że choć postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych unormowane w powołanych ustawach cechuje odrębność wobec postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Ponieważ dokumentację postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Centralną Komisję stanowią protokoły z posiedzeń Sekcji oraz posiedzeń Prezydium Komisji, to powinny one odpowiadać – zdaniem Sądu – art. 68 kpa. Winny być one tak sporządzone, aby z nich wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono oraz jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zdaniem Sądu wymogów tych w rozpatrywanej sprawie nie dochowano.

W niniejszej sprawie nie dochowano też – w ocenie Sądu I instancji – zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 127 § 3 kpa. W postępowaniu wywołanym wnioskiem Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Centralna Komisja nie odniosła się bowiem do zarzutów podniesionych przez Skarżącego we wskazanym wyżej wniosku. W istocie uzasadnienie decyzji ostatecznej ograniczone zostało do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 127 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W postępowaniu przed Centralną Komisją uchybiono, zdaniem Sądu, obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z czym związany był obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego udokumentowania przebiegu postępowania oraz jego wyników a także właściwego uzasadnienia podjętej decyzji. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Centralną Komisję ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku Rady Naukowej, Sąd stwierdził, iż zarzut ten, choć uzasadniony, nie miał wpływu na wynik sprawy. Z uchybieniem bowiem terminów rozpatrywania uchwał przedstawionych Centralnej Komisji do zatwierdzenia, ustawa szczególna nie wiąże skutku o znaczeniu prawnym. Jest to więc, zdaniem Sądu, termin instrukcyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w szczególności: przepisów art. 17, art. 32, art. 33, art. 34 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386 ze zm.), §§ 7,8,9,12 Statutu Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych z dnia 19 kwietnia 1991 r. ze zm.; przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez:

a). uznanie, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym jej uchylenie poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, oraz wskazanie, że została podjęta niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów poprzez niezachowanie procedury głosowania uchwały, b). niewłaściwą interpretację na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o tytule naukowym i stopniach naukowych przepisów dotyczących szczególnego trybu podejmowania uchwał przez Centralną Komisję, m.in. w głosowaniu tajnym przez Prezydium.

2. Naruszenie przepisów postępowania – tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności przepisów: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 52 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., art. 127 K.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386 ze zm.), przez:

a). niezgodność komparycji wyroku (dot. decyzji z dnia [...]) z jego sentencją (dot. decyzji z dnia [...]), b). stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia innych przepisów procedury administracyjnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

c). przekroczenie granicy swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazane wyżej uchybienia miały w ocenie Centralnej Komisji istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną prof. A. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu powyższego poparł swoje stanowisko wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, a ponadto:

• odnosząc się do wskazanego przez Centralną Komisję naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez Sąd I instancji, przy wydawaniu orzeczenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy podniósł, iż zarzuty stawiane przez Komisję są bardzo ogólnikowe, a ponadto są albo całkowicie rozbieżne z obiektywnymi faktami albo świadczą o braku rozumienia, czym jest metodologia nauk oraz rozwój nauki;
• odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podniósł, iż sekcje Centralnej Komisji są tylko ciałem opiniodawczym a nie decyzyjnym. W związku z czym uchybienie w protokole sekcji z dnia 10.06.2003 r. nie mają żadnego wpływu na treść prawidłowo wydanej decyzji z dnia [...]. podjętej przez Prezydium Komisji, które jest kolegialnym organem decyzyjnym dokonującym decyzji;

Wskazał także na powody pozamerytoryczne, które jego zdaniem także mogły mieć wpływ na stawiane mu zarzuty; jak natury politycznej czy antagonizmy między członkami Sekcji Nauk Ekonomicznych a Radą Naukową [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Centralną Komisję do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych (zwaną dalej Skarżącą) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Na wstępie odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Skarżącą, iż wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony jako wewnętrznie sprzeczny, należy stwierdzić iż Skarżąca niewłaściwie zrozumiała zaskarżone przez siebie orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił bowiem obie decyzje – zarówno zaskarżoną tj. decyzję z [...], jak i poprzedzającą ją decyzję z [...]. Jak wynika z art. 138 kpa sentencja wyroku składa się z: a). części wstępnej (tzw. komparycji) oraz b) rozstrzygnięcia o żądaniach stron (tzw. formuły sentencji) W części wstępnej wyroku znajduje się m. in. oznaczenie przedmiotu zaskarżenia, które następuje przez wskazanie aktu lub czynności będącej przedmiotem skargi. Natomiast w formule sentencji Sąd rozstrzyga o żądaniu skarżącego zawartym w jego skardze uruchamiającej postępowanie. Tak więc w komparycji zawsze będzie podana tylko zaskarżona decyzja czyli decyzja II instancji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne (niż w lit. a i b) naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. A więc, w sytuacji, gdy Sąd rozpatrując przedmiotową skargę dojdzie do wniosku, iż obie decyzje, tj. nie tylko zaskarżona decyzja, ale i poprzedzająca ją decyzja z [...] miały istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy – uchyla obie decyzje. (czyli zarówno decyzję zamieszczoną w komparycji orzeczenia, jak i decyzję I instancyjną).

Odnosząc się do zarzutu – podnoszonego już zresztą przed Sądem I instancji – iż prof. A. B. w meritum swojej skargi zaskarżył decyzję z [...] należy podkreślić, iż w dalszej części swego pisma wskazywał jednak na decyzję ostateczną utrzymującą w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Ponadto kwestię tę ostatecznie wyjaśnił w swym piśmie procesowym z dnia 1.12.2005 r.. W związku z powyższym – w żadnym razie – nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż wydany przez Sąd I instancji wyrok jest wewnętrznie sprzeczny. Na marginesie należy przy tym wskazać, że zarzut ten został cofnięty na rozprawie w dniu 6.10.2006 r.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, to Naczelny Sad Administracyjny dokonał oceny zaskarżonego wyroku zgodnie z zarzutami skargi.

Zgodzić się należy ze Skarżącą, iż Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli recenzji stanowiących podstawę decyzji Centralnej Komisji odmawiającej zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego (tak wyrok SN z dnia 26.04.1996 r., sygn. akt III ARN 86/95 – OSNAP 1996/21/315). Biorąc powyższe pod uwagę kontrola dokonana przez Sąd Administracyjny mogła polegać jedynie na ocenie zgodności z prawem czynności Centralnej Komisji prowadzących do wydania ostatecznej decyzji. Wskazać należy natomiast, że zarówno w skardze kasacyjnej jak i w odpowiedzi na nią, przytoczono szereg argumentów merytorycznych, w stosunku do których Sąd nie jest władny zająć merytorycznego stanowiska.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 25 stycznia 1995 r. sygn. akt III AZP 12/94 dotyczącej postępowania przed organami Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych prowadzonego pod rządami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (ustawa ta obowiązywała w czasie wydania przez Centralną Komisję pierwszej decyzji w tej sprawie – tj. [...]) wyraził pogląd, że postępowanie w sprawach, o których stanowi ustawa opiera się na założeniu istnienia dwóch stadiów tego postępowania. Pierwszy z nich ma charakter "opiniodawczy" a w jego toku gromadzi się materiał w sprawie (łącznie z recenzentami), a kończy się ono uchwałą Sekcji Centralnej Komisji, będącą propozycją rozstrzygnięcia oraz przedstawieniem sprawy Prezydium Komisji. Drugie stadium natomiast ma charakter "decyzyjny". Prezydium zapoznaje się w nim z przedłożoną przez Sekcję Centralnej Komisji propozycją i podejmuje decyzję. Tak więc to Prezydium będące organem Centralnej Komisji działa w tym przypadku jak organ administracji publicznej, którego zadaniem jest dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast stanowisko Sekcji Centralnej Komisji jest tu tylko propozycją rozstrzygnięcia przedstawioną organowi decyzyjnemu. Pogląd ten jest aktualny również w obowiązującym w tej materii stanie prawnym uregulowanym ustawą z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 z późn. zm.) – pod rządami której została wydana w tej sprawie druga decyzja Centralnej Komisji, która była przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej.

Jak wynika z ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego i stopni naukowych cechuje pewna odrębność w stosunku do postępowania prowadzonego wprost na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust.1 (obu) omawianych ustaw, w postępowaniach tego rodzaju przepisy kpa mają odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Odrębność postępowania w sprawach o nadanie tytułu naukowego i stopni naukowych polega zwłaszcza na sposobie podejmowania przez Prezydium Centralnej Komisji, które jest organem kolegialnym, decyzji kończącej ostatecznie sprawę nadania stopnia naukowego lub przedstawienia do tytułu naukowego. Jednak podejmowanie przez Prezydium Centralnej Komisji decyzji w głosowaniu tajnym nie może oznaczać dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Postępowanie bowiem przed Centralną Komisją mimo swej specyfiki jest postępowaniem administracyjnym i stosuje się w nim, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, odpowiednio przepisy Kpa w zakresie nieuregulowanym ustawą. Nie ulega wątpliwości, że mają tu zastosowanie przepisy art. 77 § 1 art. 80 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej – a takim jest Centralna Komisja – jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19.03.1981 r. SA 234/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 23, w którym przyjęto, że: "1. zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

2. uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym".

Natomiast ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Przenosząc obowiązek wynikający z przytoczonych orzeczeń oraz przepisów kpa na grunt postępowania w sprawach o nadanie tytułu naukowego i stopni naukowych stwierdzić należy, że obowiązek ten ciąży na Prezydium Centralnej Komisji, które jest organem wydającym decyzję kończącą ostatecznie postępowanie w sprawie. Ten zatem organ obowiązany jest dokonać samodzielnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a następnie wydać stosowną decyzję. Choć stanowisko Sekcji Centralnej Komisji jest tu tylko – jak wykazano wyżej – jedynie propozycją rozstrzygnięcia przedstawioną organowi decyzyjnemu, to jednak podstawową dokumentacją postępowania poprzedzającą wydanie decyzji przez Centralną Komisję stanowią protokoły z posiedzeń Sekcji oraz posiedzeń Prezydium Komisji. Zgodnie z art. 68 kpa protokół powinien być tak sporządzony aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i w jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Wymogi te nie zostały spełnione zarówno w postępowaniu przed wydaniem przez organ decyzji z dnia [...], jak i decyzji z [...].

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż protokół z posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych w dniu 10.06.2003 r. ogranicza się jedynie do podania nazwisk dwóch recenzentów Centralnej Komisji i wyników ich opinii, stwierdzenia, że dyskusji nie było oraz do podania wyniku głosowania. Z treści protokołu nie wynika, w żadnym razie, jaka uchwała zapadła bezwzględną większością głosów. A tego nie można jedynie się domyślać. Z protokołu tego nie wynika również, czy spełniony został warunek tajnego głosowania wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy z dn. 12.09.1990 r. (art. 20 ust. 1 nowej ustawy). Należy więc w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy protokół nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia przez Centralną Komisję w uzasadnieniu decyzji z [...], że "Sekcja Nauk Ekonomicznych (...) po wysłuchaniu recenzentów Centralnej Komisji i po przeprowadzeniu dyskusji, w tajnym głosowaniu odmówiła poparcia tego wniosku". W związku z powyższym decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 80 kpa. poprzez przyjęcia za dowód niewłaściwie sporządzonego protokołu z posiedzenia Sekcji w dniu 10.06.2003 r., a ponadto oparcia się na stwierdzeniach, których w ogóle nie było w protokole. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż naruszona została zasada wyrażona w art. 7 kpa nakazująca organowi administracji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Odnosząc się natomiast do protokołu z posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych sporządzonego w dniu 9.11.2004 r., to należy stwierdzić, zgadzając się tym samym z Sądem I instancji, iż nie wynika z niego jednoznacznie, którzy recenzenci powołani przez Centralną Komisję brali w nim udział oraz jakie stanowiska przedstawili. Jak wynika z § 11 Statutu Centralnej Komisji recenzent przedstawia swą opinię na piśmie i referuje ją na posiedzeniu właściwej sekcji oraz uczestniczy w dyskusji poświęconej opiniowanej sprawie. Jedynie z ważnych powodów Sekcja może zgodzić się na rozpatrzenie sprawy bez osobistego udziału recenzenta w posiedzeniu. W postępowaniu z wniosku prof. A. B. ponowne rozpoznanie sprawy Sekcja Nauk Ekonomicznych uzyskała opinie dwóch recenzentów, z których jedna udzieliła wnioskowi poparcia, a druga – odmówiła jego poparcia. W związku z tym, że przedstawione opinie zawierały odmienne oceny, udział wszystkich recenzentów w posiedzeniu oraz ich wysłuchanie były konieczne. Protokół nie wyjaśnia również, kto zabrał głos w dyskusji i jakie kwestie było dyskutowane, a także czyje stanowisko zostało ostatecznie przyjęte. Miało to istotne znaczenie dla uzasadnienia decyzji Centralnej Komisji.

Jak wynika z art. 33.1 ustawy z dnia 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach naukowych i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595) Centralna Komisja działa przy Prezesie Rady Ministrów i w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej. W związku z powyższym do postępowania przed Centralną Komisją znajduje w pełni zastosowanie zasada dwuinstancyjności, która – zgodnie z art. 127 § 3 kpa – w przypadkach, gdy do wydania decyzji w sprawie właściwy jest minister albo inny organ pełniący funkcję organu centralnego, realizowana jest przez przyznanie stronie prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Ustanowiona w Konstytucji zasada dwuinstancyjności jest więc w pełni realizowana w postępowaniu administracyjnym (w art. 15 kpa). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a szczególnie odniesienie się do zarzutów wniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji, stanowi naruszenie wskazanej wyżej zasady wynikającej z art. 15 kpa.

Powyższe wskazuje, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i z tego względu na podstawie art. 184 wzmiankowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.