Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 918/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 16 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego w Tarnowie wpłynął wniosek T. S.A. w K. (dalej także jako spółka, wnioskodawca lub skarżący) o wydanie na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n.", decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Z. T. Wniesiono o wydanie zezwolenia na okres 60 dni w terminie 6 miesięcy, począwszy od dnia zajęcia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Klikowa – Świerczków, polegających na wykonaniu na stanowisku słupowym [...] linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Klikowa – Świerczków 1 i 2 podwyższenia względnie wymianie zakratowania słupa [...] wraz z wymianą fundamentów, regulacji naprężenia przewodów fazowych, przewodu odgromowego oraz ewentualnej wymianie istniejących łańcuchów na podwójne łańcuchy izolatorowe.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka jest właścicielem ww. linii przechodzącej przez działkę nr [...]. Spółka powołała się na istniejące poważne i realne zagrożenie porażeniem prądem ludzi i zwierząt, ryzykiem wystąpienia rozleglej awarii zasilania z uwagi na wieloletnią pracę linii 110kV oraz stwierdzone znacznie większe zapotrzebowanie na energię elektryczną oraz na zmniejszenie odległość przewodów fazowych od powierzchni gruntu. Do wniosku dołączono opinię techniczną oraz skrócony odpis aktu zgonu właściciela przedmiotowej nieruchomości - Z. T. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z art. 124a u.g.n. oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), "k.p.a.", Starosta Tarnowski (dalej także jako Starosta) orzekł o odmowie zezwolenia T. S.A. w K. czasowego zajęcia części przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania prac na stanowisku słupowym [...] linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Klikowa – Świerczków 1 i 2, polegających na podwyższeniu, względnie wymianie słupa oraz ewentualnie wymianie istniejących łańcuchów na podwójne łańcuchy izolatorowe.
W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 126 ust. 1 u.g.n., gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby nastąpiła nagła potrzeba zapobieżeniu powstaniu znacznej szkody w związku z niezachowaniem norm technicznych dotyczących dopuszczalnych odległości pomiędzy linią energetyczną a powierzchnią drogi i gruntu (odległość w dopuszczalnym zwisie przewodów). Wprawdzie dołączono do wniosku opinię techniczną z zawartymi wnioskami, która wydaje się być logiczna i wskazuje na konieczność remontu stanowiska słupowego [...] wraz z przęsłami, jednakże nie potwierdza to jeszcze konieczności niezwłocznego działania.
Wnioskodawca nie podał precyzyjnie daty początkowej i końcowej zajęcia nieruchomości, a jedynie to, że prace będą wykonane w ciągu 60 dni od dnia zajęcia nieruchomości w terminie nieprzekraczającym sześciu miesięcy. Ponadto z wyjaśnień wynika, że wykonanie prac remontowych wymaga opracowania stosownych projektów wykonawczych. Wskazanego przez wnioskodawcę powodu ingerencji na działce nr [...] nie sposób uznać za nagłą potrzebę, bowiem stan techniczny linii elektroenergetycznej zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości istnieje przynajmniej od grudnia 2017 r. i jest znany wnioskodawcy. Norma zawarta w art. 126 u.g.n. ma charakter wyjątkowy, a jej zastosowanie nie może służyć jako narzędzie do konwalidowania negatywnych skutków niezłożenia wniosku w trybie art. 124b u.g.n., kosztem właściciela nieruchomości. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje w żaden sposób konieczności remontu przedmiotowej linii elektroenergetycznej.
Starosta wyjaśnił również, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem zmarł. Zgodnie z rejestrem spadkowym prowadzonym w formie elektronicznej, po Z. T. nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, jak również nie został sporządzony notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. W związku z tym działka nr [...] stanowi nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zatem do art. 124a u.g.n. w zw. z art. 126, 118 a ust. 2 u.g.n. oraz art. 49 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji zawiadomił strony niniejszego postępowania o wydaniu niniejszej decyzji, m.in. poprzez dokonanie publicznego obwieszczenia oraz przez udostępnienie zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej.
Wskutek wniesionego przez spółkę odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że sytuacja opisana we wniosku oraz odwołaniu nie stanowi siły wyższej, ani też nie świadczy o zaistnieniu nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, gdyż dwumiesięczna przerwa pomiędzy wydaniem przedłożonej opinii technicznej a wnioskiem inwestora nie wskazuje na nagłą potrzebę czasowego zajęcia nieruchomości w trybie art. 126 u.g.n. Sposób działania spółki oraz jej argumentacja prowadzą do wniosku, iż jakkolwiek stan techniczny przedmiotowej linii wskazuje na potrzebę jej naprawy/remontu, to jednak wnioskodawca nie wykazał, aby potrzeba interwencji była niezwykle pilna (nagła), czy też wymagająca niezwłocznego działania.
Wojewoda, powołując się na art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), wskazał, że z wniosku inwestora wynika, iż planowane prace prowadzą raczej do zmiany niecharakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej linii i w związku z tym nie stanowią remontu. Wojewoda przytoczył także art. 124 ust. 1 i art. 124b ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że w zależności od wyboru konkretnego sposobu naprawy przedmiotowej sieci (remont bądź przebudowa) wnioskodawca może rozważyć wystąpienie z wnioskiem o wydanie jednej z decyzji przewidzianych ww. przepisami.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. S.A. w Krakowie. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 126 ust. 1 u.g.n., a także art. 7, 77 § 1, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie zaszła "nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie na działce nr [...]" i w związku z tym nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Powyższa potrzeba wynika w szczególności ze złożonej w postępowaniu administracyjnym opinii technicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Sąd ten podał, że materialnoprawnym punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 126 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Hipoteza normy wynikającej z tego przepisu zakłada zatem działanie siły wyższej lub występowanie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. "Nagłość", o której mowa w cytowanym przepisie, powinna pozostawać w związku z koniecznością przeciwdziałania zdarzeniom, które miałyby wpływ na powstanie znacznej szkody. Podstawowe znaczenie dla zaistnienia tej przesłanki ma to, że potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie musi być nagła. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku planowanych działań.
Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił zdanie organów, które w niniejszej sprawie nie dostrzegły ziszczenia się żadnej z relewantnych przesłanek – ani siły wyższej, ani nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wobec czego nie ma podstaw do wyrażenia zgody na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. W szczególności podkreślił, że z dołączonej do wniosku inwestora dokumentacji wynika wprawdzie konieczność remontu wskazanego tam stanowiska słupowego wraz z przęsłami, ale dokumentacja ta i okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że wystąpiła "nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody". Organy trafnie zauważyły, że zamieszczona w aktach sprawy opinia techniczna datowana jest na grudzień 2017 r., podczas gdy wniosek inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 126 u.g.n. jest datowany na 13 lutego 2018 r. (wpłynął do organu w dniu 16 lutego 2018 r.). Ponadto z akt administracyjnych wynika, że stan linii uzasadniający złożenie przedmiotowego wniosku był znany inwestorowi co najmniej już w październiku 2017 r., czyli jeszcze 2 miesiące wcześniej.
Z powyższego wynika, że dla samego inwestora sytuacja nie jest nagląca, skoro złożył wniosek dopiero w połowie lutego 2018 r. Również wskazany przez inwestora zakres i czasokres planowanych prac został przez organy prawidłowo oceniony, jako niewskazujący na siłę wyższą, czy nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, lecz na zamiar wykonania wcześniej zaplanowanych działań. W nawiązaniu do zarzutu o realnym zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzkiego, Sąd ten wskazał, że zarówno z wniosku, jak i z przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wynika nawet, na jakiej aktualnie wysokości znajdują się przewody, które jakoby miały życiu i zdrowiu ludzkiemu zagrażać. Podstawą wydania decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. powinny być wiarygodne informacje, potwierdzające konieczność niezwłocznego działania, a nie ogólniki, które nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym. Odnośny tryb zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości ma charakter szczególny, co implikuje ścisłą wykładnię przepisów i potrzebę niebudzącego wątpliwości wykazania przesłanek do ich zastosowania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew wspomnianym zarzutom art. 126 ust. 1 u.g.n. został prawidłowo, z uwzględnieniem poglądów doktryny i judykatury, zinterpretowany. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia została ustalona prawidłowo – materiał dowodowy został zabrany i oceniony zgodnie z kodeksowymi regułami postępowania wyjaśniającego - nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy orzekł zatem prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Sąd ten skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Nadto zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 126 ust.1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wypełnił przesłanek zawartych w treści tego przepisu, a tym samym nie zaistniały w stanie faktycznym sprawy podstawy do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w B.;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b, 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego sprawy i niedanie wiary złożonym przez stronę skarżącą w trakcie postępowania dowodom, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi.
W uzasadnieniu spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że zaskarżony wyrok został wydany po dokonaniu błędnej, nielogicznej wykładni przesłanek z art. 126 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. Określony przez spółkę w trakcie postępowania stan faktyczny istniejący na działce nr [...] wpisuje się w przesłanki określone w powyższym przepisie – w sprawie zaistniała nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, która może powstać w każdej chwili, jeżeli nie zostaną przeprowadzone odpowiednie prace zapobiegawcze.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki przewidziane w art. 126 ust. 1 u.g.n. uzasadniające udzielenie spółce zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W świetle ww. przepisu w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5 (brak możliwości złożenia wniosku), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości.
Przepis art. 126 ust. 1 u.g.n. przewiduje dwie przesłanki pozwalające na czasowe zajęcie nieruchomości: 1) siłę wyższą oraz 2) nagłą potrzebę zapobieżenia powstania znaczniej szkody. Jak trafnie wskazały to zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji, pojęcie "nagłej potrzeby" powinno być utożsamiane z sytuacją nadzwyczajną jako przyczyną zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Istotą tej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania.
W związku z powyższym podnieść należy, że w toku postępowania administracyjnego spółka nie wykazała, aby przyczyna ingerencji, wskazana we wniosku o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, miała charakter nagłej potrzeby lub wynikała z siły wyższej. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że z dołączonej do wniosku inwestora dokumentacji wynika wprawdzie konieczność remontu wskazanego tam stanowiska słupowego wraz z przęsłami, ale dokumentacja ta i okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że wystąpiła "nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody". Zamieszczona w aktach sprawy opinia techniczna datowana jest na grudzień 2017 r., podczas gdy wniosek inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 126 u.g.n. jest datowany na 13 lutego 2018 r. (wpłynął do organu w dniu 16 lutego 2018 r.). Ponadto z akt administracyjnych wynika, że stan linii uzasadniający złożenie przedmiotowego wniosku był znany inwestorowi co najmniej już w październiku 2017 r., czyli jeszcze 2 miesiące wcześniej.
Zatem już same działania spółki w sprawie wskazują, że ona sama nie traktowała jej jako wymagającej niezwłocznego działania. Co znamienne, spółka w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego tak dużo czasu zajęło jej złożenie wniosku w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., odkąd dowiedziała się o konieczności podjęcia działań na przedmiotowej działce, skoro, jak twierdzi, sprawa ma charakter nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Oczywistym jest przecież fakt, że stanowisko słupowe oraz przęsła, czy też inna infrastruktura związana z przesyłem energii elektrycznej z czasem wymagają remontu lub wymianie, co wynikać może ze zwykłej ich eksploatacji. Jednakże art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć jako pretekst do wykonania "przy okazji" remontu lub wymiany przedmiotowych urządzeń. Do tego celu służą inne regulacje u.g.n.
W związku z powyższym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 126 ust.1 u.g.n.
Powyższa argumentacja wskazuje również na niezasadność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b, 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego sprawy i niedanie wiary złożonym przez stronę skarżącą w trakcie postępowania dowodom, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi. W zarzucie tym spółka nie zakwestionowała ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, a jedynie jego błędną interpretację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odniósł ustalony w sprawie stan faktyczny do normy, jaka wynika z art. 126 ust. 1 u.g.n.
Jak już wyżej wskazano, istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy spełniona została któraś z przesłanek z art. 126 ust. 1 u.g.n., uzasadniająca udzielenie spółce przez Starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Kluczowe więc było wykazanie przez wnioskodawcę zaistnienia w sprawie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znaczniej szkody. Dowodem mającym świadczyć o istnieniu drugiej z tych przesłanek miała być opinia techniczna o stanie linii wysokiego napięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zdanie organów i Sądu pierwszej instancji, że z opinii tej bezsprzecznie wynika konieczność remontu linii, co nie przesądza jednak o nagłej potrzebie zajęcia w tym celu przedmiotowej działki w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. O braku takiej potrzeby świadczy chociażby czas, jaki upłynął od dnia uzyskania przez spółkę wiedzy o stanie przedmiotowej linii do dnia złożenia wniosku o wydanie przez Starostę decyzji.
Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował zdanie organów, że wskazany przez inwestora zakres i czas planowanych prac wychodzi poza przyczynę spowodowaną siłą wyższą lub nagłą sytuacją.
W związku z powyższym wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę spółki, bowiem nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organy administracji prawa procesowego i materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
- - ---------------------- 2