Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 26/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany promotora pracy licencjackiej.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 7 kwietnia 2009 r. M. B. zwróciła się do Dziekana Wydziału Humanistycznego Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie o zmianę promotora pracy licencjackiej, powołując się na złą współpracę z dotychczasowym opiekunem.
Dziekan, decyzją z [...] maja 2009 r. odmówił zmiany, argumentując, że § 41 ust. 4 Regulaminu Studiów nie obliguje dziekana do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, w szczególności, gdy względy organizacyjne uniemożliwiają wyznaczenie nowego opiekuna. Po uchyleniu tej decyzji przez Rektora Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie, decyzją z [...] czerwca 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dziekan, decyzją z dnia [...] września 2009 r. kolejny raz nie wyraził zgody na zmianę osoby kierującej pracą dyplomową M. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wybrany przez studentkę promotor jest właściwą osobą do kierowania jej pracą dyplomową, a ponadto zmiana promotora w zbyt krótkim czasie przed zdaniem pracy jest niemożliwa ze względów organizacyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji organu I instancji, Rektor Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta została wydana z zachowaniem gwarancji procesowych przewidzianych w K.p.a. Ponadto rektor pouczył stronę, iż od decyzji nie przysługuje odwołanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ decyzja ta jest aktem wewnątrzzakładowym, nie podlegającym kontroli sądowej.
Wnosząc skargę na decyzję Rektora, M. B. podniosła, że Dziekan, z naruszeniem przepisów K.p.a. zwlekał z załatwieniem jej sprawy. W związku z tym nie mogła rozliczyć indeksu do końca września 2009 r., co spowodowało wszczęcie postępowania o skreślenie jej z listy studentów. W odpowiedzi, Rektor wywodził, że sprawa zmiany promotora, co prawda, jest załatwiana w toku instancji i z zachowaniem gwarancji procesowych, lecz nie jest decyzją administracyjną w indywidualnej sprawie.
Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że działający w sprawie Dziekan Wydziału nie jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.). Przepis art. 60 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) stanowi, że organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownikiem wydziału jest dziekan. Stosownie do art. 70 ust. 2 tej ustawy od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora.
Sąd uznał, że "jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne) nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego". Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zmiany opiekuna pracy dyplomowej uznane zostało zatem za akt zakładowy wewnętrzny, który nie podlega reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest bezpośrednio zaskarżalny do sądu administracyjnego.
Akt ten nie kreuje nowego stosunku prawnego pomiędzy studentem i szkołą wyższą ani nie przekształca go w sposób wywierający skutki prawne na zewnątrz uczelni. W żaden sposób nie rzutuje on też na prawa i obowiązki studenta. Z samego faktu, iż akt ten nazwany jest decyzją nie można wyciągać wniosku, że jest to decyzja, o jakiej mowa w art. 104 § 2 K.p.a. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu.
Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy - Prawo szkolnictwie wyższym nie dawały organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania o odmowie zmiany promotora. Ta kwestia uregulowana została w akcie wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów, zatwierdzony uchwałą nr 99 Senatu Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie. Na zmianę nauczyciela akademickiego kierującego pracą dyplomową zezwala § 41 Regulaminu. Jest to niewątpliwie przepis wewnątrzzakładowy i nie może być on uznany za powszechnie obowiązujący. Wobec tego nie może stanowić materialno prawnej podstawy decyzji administracyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Rektora, podjęte w ramach władztwa wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, to należało uznać, iż nie może ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), ani też żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy z pewnością skarżąca nie może wywodzić z faktu, iż została o tym mylnie pouczona w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. o możliwości wniesienia takiej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej z 30 marca 2010 r., M. B. zaskarżyła w całości postanowienie Sądu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające "istotny wpływ na wynik sprawy", to jest art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarga w przedmiotowej sprawie nie przysługuje, czego skutkiem było odrzucenie skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do "merytorycznego" rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
M. B. podkreśliła, że wydając decyzję po raz pierwszy, Rektor pouczył o możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednak wydając decyzję po raz drugi poinformował że skarga taka nie przysługuje.
Powołując się na treść art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym podkreślono, że obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza zapewnienie możliwości poddania tej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej, jeżeli sprawa jest podjęta przez organ uczelni w indywidualnej sprawie studenta. Ponadto, każda decyzja organu uczelni skutkująca w sferze utrzymania lub utraty tego uprawnienie powinna zapadać w trybie zapewniającym odpowiednia gwarancje proceduralne. Gdyby, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, uznać, że jedynie decyzje o skreśleniu z listy studentów, czy o przyjęciu na studia podlegają odpowiedniemu stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego i dają prawo skargi do sądu to gwarancje prawno-procesowe dla studenta byłyby praktycznie fikcyjne. Właśnie aby tak nie było, art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym ogranicza zakres konstytucyjnie gwarantowanej autonomii uczelni, w jej ramach pozostawiając np. decyzje egzaminacyjne, ale już wyłączając z niej procedury wydawania i wzruszania decyzji organów uczelni w indywidualnych sprawach studentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni.
Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wskazane wyraźnie w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się w sprawie przyjęcia na studia (art. 169 ust. 7 i 8), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 1 i 2), skreśleniu z listy studentów (art. 190 ust. 1, 2 i 3), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193).
Zaskarżeniu podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia uregulowane wewnętrznie. Mogą one być podstawą rozstrzygnięć dotyczących indywidualnie określonego studenta, nie przesądzają jednak ostatecznie o jego sytuacji (nie mają charakteru zewnętrznego).
W niniejszej sprawie, decyzję o odmowie zmiany promotora słusznie uznano za sprawę związaną z tokiem studiów. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Rozważając tą kwestię należy mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji.
Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08).
W tym więc przypadku, studentka decydując się na zmianę wybranego wcześniej promotora, musiała liczyć się tym, że jej wniosek będzie podlegał ocenie dziekana, a w razie uznania za "nieuzasadniony" zostanie rozpatrzony negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli Rektora.
Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. (wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 152/09, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Samo odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może jednak przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego
Trafnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że wniosek o zmianę promotora jest związany z tokiem studiów, a dotyczy działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego.
Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 roku OPS 5/03, dostępna w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdzić, że zasadnie skarga M. B. została odrzucona. Art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie został naruszony ponieważ ustawa o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że wyrażenie zgody lub odmowa na zmianę promotora następuje w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługuje ostatecznie skarga do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić gwarancje proceduralne przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.