Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 562/16 oddalił skargę E. W. na czynność Wójta Gminy Filipów z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie numeru porządkowego budynku.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 21 marca 2016 r. E. W. zwróciła się do Wójta Gminy Filipów o ustalenie numerów adresowych przy ul. [...] w F. Wnioskodawczyni wniosła o wyjaśnienie, kiedy i na podstawie jakiej decyzji na działce nr [...], sąsiadującej z jej działką o nr [...], nadano numerację budynku odpowiadającą numeracji jej budynku, czyli ul. [...]. Wskazała, że adres jej budynku znajduje się na działce nr [...] i zawsze posiadał numerację [...], co potwierdzają dokumenty z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Suwałkach. W związku z powyższym wniosła o uporządkowanie numeracji sąsiadujących z jej budynkiem innych budynków. Jednocześnie poinformowała, że nie jest zainteresowana zmianą numeracji jej adresu. Podniosła również, że nr [...] należy do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...].
Pismem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Wójt Gminy Filipów zawiadomił wnioskodawczynię, że dla istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej działką o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...], został ustalony numer porządkowy [...] przy ul. [...] w miejscowości F., gmina Filipów.
Organ przypomniał o wynikającym z art. 47b ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na budynku lub na ogrodzeniu (bramie) nieruchomości, tablicy z nazwą miejscowości, ulicy i nadanym numerem porządkowym w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Wskazano też, że tablice z numerami porządkowymi powinny być czytelne, widoczne oraz utrzymane w należytym stanie.
Pismem z dnia 9 maja 2016 r. wnioskodawczyni wezwała Wójta Gminy Filipów do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował, że w przeszłości na terenie Gminy Filipów zmieniano nazwy niektórych miejscowości, nazwy niektórych ulic oraz następowała zmiana numeracji porządkowej nieruchomości. W związku zatem z wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. został ustalony numer porządkowy nieruchomości [...] przy ul. [...] w F., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb ewidencyjny [...]. Zgodnie z aktualnie prowadzoną Ewidencją miejscowości, ulic i adresów w systemie teleinformatycznym, wyżej wymieniony numer porządkowy nieruchomości jest aktualnie obowiązujący.
Skargę na powyższą czynność Wójta Gminy Filipów z dnia [...] maja 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła E. W., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;
- 2) art. 6, 8 i 11 k.p.a.;
- 3) § 5 ust.1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r., poz. 125).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynika, że jeżeli numery porządkowe powtarzają się lub ich zbiór nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może to być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Aby jednak tego dokonać, wadliwość powinna mieć skutek w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców.
Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty strony skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., gdyż zarówno uzasadnienie dokonanej czynności, jak również uzasadnienie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, są niepełne i nieprzekonujące, a ponadto nie wyjaśniają dlaczego nastąpiła zmiana numeracji. Brak jednak było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż uchybienia powyższe nie wpłynęły na prawidłowość podjętej przez organ czynności. Jak wynika bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego, sama skarżąca przyznaje, że budynki znajdujące się na dwóch sąsiednich działkach, tj. [...] i [...], miały oznaczenie numerem porządkowym [...]. Z tym że inaczej, niż przedstawiła to skarżąca, na działce nr [...] znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny a nie dwa, co oznacza, że w tym przypadku tylko dla budynku mieszkalnego może być nadany numer porządkowy. Nie mogło być więc tak, jak chce skarżąca, aby dla obu budynków na działce nr [...] nadano dwa numery porządkowe i to na dodatek nr [...] i nr [...].
Sąd podkreślił, że organ precyzyjnie wyjaśnił, że zgodnie z wcześniejszym papierowym wykazem numeracji nieruchomości z terenu Gminy Filipów przy ul. [...], dla nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] numerem porządkowym był [...]. Dodatkowym potwierdzeniem tego faktu jest adnotacja na karcie osobowej mieszkańca z Ewidencji ludności z dnia 20 lipca 1976 r., że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości zameldowany był pod numerem [...], zmienił miejsce pobytu stałego z dniem 9 czerwca 1976 r. i od tego dnia nieruchomość ta nie była zamieszkiwana przez kogokolwiek (brak danych w ewidencji ludności o zameldowaniu kogokolwiek na pobyt stały lub czasowy). Organ także wyjaśnił, że działka o nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym zgodnie z prowadzoną Ewidencją Ludności Gminy Filipów, właściciel zameldowany jest na pobyt stały pod numerem [...] od dnia 24 sierpnia 1984 r. i zamieszkuje tam do chwili obecnej.
Odniesiono się też do kwestii, że przy ul. [...] w F., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb ewidencyjny [...], znajduje się między innymi budynek mieszkalny oznaczony numerem porządkowym [...], w którym, zgodnie z prowadzoną Ewidencją Ludności Gminy Filipów, właściciel zameldowany jest pobyt stały od 19 lutego 1962 r. i zamieszkuje do chwili obecnej. Numery porządkowe nieruchomości należało ustalić więc w taki sposób, aby zbiór numerów porządkowych był ciągły i zapewnił przestrzenną regularność numeracji porządkowej. Ponieważ w sprawie ustalono, że dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości korzystają z jednego numeru porządkowego [...], wobec tego jedynym sensownym sposobem załatwienia sprawy było ustalenie nieruchomości sąsiadującej z wyższym numerem porządkowym dodatku w postaci litery A. W ocenie Sądu, ma rację skarżąca, że w dokumentacji przedstawianej przez organ panuje bałagan i że sytuacja ta wymaga uporządkowania.
Podkreślono jednak, że zarówno skarżąca jak i organ zgodnie przyznają, że budynki mieszkalne na dwóch przylegających do siebie działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], mają numery porządkowe [...].
Sąd zauważył, że na rozprawie w dniu 10 stycznia 2016 r. dopuszczono dowód z dokumentów w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej obejmującego sporne działki oraz z mapy ewidencyjnej ulic, miejscowości i numerów dotyczącej spornych działek. Ze złożonych map wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] ma nr porządkowy [...], a działka o nr ewidencyjnym [...] ma nr porządkowy [...]. Dodatkowo wynika z nich, że kolejne sąsiednie działki ewidencyjne, począwszy od nr [...] do nr [...], mają numery porządkowe [...], [...], [...], [...], [...], (na działkach nr [...] i [...] brak jest numerów porządkowych, bo nie ma tak budynków mieszkalnych), [...], [...].
W ocenie Sądu z powyższego wynika, że obecna numeracja porządkowa w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach cytowanego rozporządzenia. Na ul. [...] w F. stworzone zostały odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, przy zachowaniu w miarę możliwości istniejących numerów porządkowych. Porównując wyrys mapy ewidencyjnej z dnia 30 marca 2010 r. z kopią mapy ewidencyjnej z dnia 12 stycznia 2017 r. dostrzec można, że niekonsekwencja w oznaczeniu numerów porządkowych istniała w 2010 r. a w 2017 r. została zlikwidowana. W 2010 r. działka ewidencyjna o nr [...] miała nr porządkowy [...], działka ewidencyjna o nr [...] miała nr porządkowy [...], działka ewidencyjna o nr [...] miała nr porządkowy [...], a działka skarżącej o nr ewidencyjnym [...] też miała nr porządkowy [...]. W tym ujęciu rację miała skarżąca, że działka o nr ewidencyjnym [...] winna mieć nr porządkowy [...].
Jednakże w związku z wcześniejszymi zmianami numerów porządkowych (o czym wspomniał organ), obecnie działka ewidencyjna o nr [...] ma nr porządkowy [...], działka ewidencyjna o nr [...] ma nr porządkowy [...], działka o nr ewidencyjnym [...] ma nr porządkowy [...], a działka skarżącej o nr ewidencyjnym [...] ma nr porządkowy [...].
W kontekście zatem powyższego za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia. Pomiędzy 2010 r. i 2016 r. zmiana numerów porządkowych na ul. [...] w F. dotyczyła nie tylko działki skarżącej i działki sąsiedniej o nr ewidencyjnym [...], ale też kilku innych działek. Skarżąca mogła o tym nie wiedzieć, gdyż nie była stroną postępowań o zmianę numerów na innych działkach. Kwestie związane z oznaczeniem działek sąsiednich, nawet położonych przy tej samej ulicy, mają wprawdzie wpływ na sytuację faktyczną innych osób ubiegających się o nadanie numeru, jednak dotyczą wyłącznie interesu prawnego właścicieli konkretnych nieruchomości, którym nadano już numery. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisów dotyczących numeracji nieruchomości, która prowadziłaby do możliwości kwestionowania przez osoby trzecie oznaczenia każdej nieruchomości, o ile miałoby to mieć faktyczny wpływ na numerację ich własnej nieruchomości.
Sąd podzielił także stanowisko organu, że uzasadnionym było nadanie działce skarżącej nr porządkowego [...] zamiast nadawania nr porządkowego [...] dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Na działce nr [...] pod nr porządkowym [...] jej właściciel zameldowany jest od 24 sierpnia 1984 r. i mieszka tam nieprzerwanie do dzisiaj. Natomiast właściciele działki o nr ewidencyjnym [...], w tym skarżąca, nie zamieszkują na niej na stałe (nie są zameldowani) od 9 czerwca 1976 r. Zmiana zatem tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, wprowadzająca ciągłość i jej przestrzenną regularność, w żadnej mierze nie utrudni wykorzystywania nowej numeracji, a wręcz przyczyni się do jej lepszego i bardziej funkcjonalnego wykorzystywania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.c. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej czynności organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wójta Gminy Filipów wskazanych powyżej przepisów i uznanie, że naruszenia te nie mają wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, podczas gdy wskazują one na: (i) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia prawidłowej i zgodnej z przepisami prawa numeracji porządkowej funkcjonującej w F. przy ul. [...] oraz (ii) brak logicznego i uzasadnionego wyjaśnienia powodu zmiany numeru porządkowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z numeru [...] na numer [...];
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wójta Gminy Filipów wskazanych powyżej przepisów i niezasadne uznanie, że dokonana przez organ zmiana numerów porządkowych była uzasadniona, podczas gdy działanie organu było nielogiczne i nie znajdowało podstawy w przepisach prawa;
skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, że:
- a) właściciel działki [...] (stanowiącej aktualnie własność skarżącej) był do 1976 r. zameldowany pod numerem [...], podczas gdy był on zameldowany pod numerem [...];
- b) zmiana numeru budynku znajdującego się na działce numer [...] z numeru [...] numer [...] jest uzasadniona, podczas gdy logicznym rozwiązaniem, uzasadnionym okolicznościami historycznymi, zmiana numeru porządkowego winna dotyczyć działki numer [...] a nie działki numer [...];
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) § 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez niezasadne przyjęcie, że okolicznością przemawiającą za zmianą numeru porządkowego działki numer [...], jest zameldowanie właściciela działki numer [...] pod numerem [...], podczas gdy okoliczność ta (zameldowanie) nie znajduje się w przesłankach zmiany numerów porządkowych ujętych w przepisach prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową (17 zł).
Jednocześnie E. W. oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Filipów wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym ze sobą związku.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przepisy art. 47a ust. 2 i art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, a także przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, z zwłaszcza jego § 5. Przepisy powyższe regulują postępowanie dotyczące oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym. Jak wynika z powyższych uregulowań, nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze materialno- technicznym, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Fakt, że nadanie, czy też zmiana numeru porządkowego ma charakter czynności materialno-technicznej ma istotne znaczenie, zważywszy na zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 lit. a, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 6, 8, 11 k.p.a. Mianowicie odnosząc się do tego zarzutu należy w zwrócić uwagę na treść art. 1 k.p.a., który to przepis określa jakie postępowania normuje kodeks postępowania administracyjnego.
Kodeks ten reguluje przede wszystkim ogólne postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym, w którym organ rozstrzyga o indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast nadanie, czy też zmiana numeru porządkowego nieruchomości nie następuje w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, lecz w formie czynności materialno-technicznej, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie ma zupełnie inny charakter. Można stwierdzić, że jest to postępowanie bardzo uproszczone, które sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w przypadku braku tego oznaczenia, czy też zmiany tego oznaczenia w sytuacji gdy istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie. Okolicznością bezsporną było, że budynki znajdujące się na dwóch sąsiednich działkach, tj. [...] i [...], miały oznaczenie numerem porządkowym [...].
Nadto prawidłowo ustalono, że na działce nr [...] znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny, a nie dwa jak twierdziła skarżąca kasacyjnie, tym samym tylko jeden numer porządkowy może być nadany. Należy również mieć na uwadze, że podjęte przez organ czynności uporządkowały numery porządkowe nie tylko na działce skarżącej [...] i sąsiadującej działce nr [...], ale również na kolejnych sąsiednich działkach ewidencyjnych począwszy od nr [...] do nr [...]. Jak wynika z przedłożonych dokumentów obecna numeracja działek znajdujących się przy ulicy [...] w F. jest prawidłowa. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r., polegający na niezasadnym przyjęciu, że okolicznością przemawiająca za zmianą numeru porządkowego działki [...] jest zameldowanie właściciela działki numer [...] pod numerem [...] podczas gdy okoliczność ta nie znajduje się w przesłankach zmiany numerów. Odnosząc się do tego zarzutu należy w przede wszystkim zauważyć, że wskazane przepisy określają podstawowe zasady dotyczące ustalania numerów porządkowych, a w uzasadnionych przypadkach także w procesie ich aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany. Powołane przepisy stanowią miedzy innymi, że dla każdej ulicy tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność każdego z elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji.
Podkreślić należy, że podjęte czynności porządkujące numery działek znajdujących się przy ul. [...] dokonane zostały zgodnie z powołanymi przepisami. Faktem jest, że powołane przepisy nie zawierają takiej przesłanki jak zameldowanie, która miałaby decydować o zmianie numeru porządkowego działki, ale faktem jest przede wszystkim, że powołane przepisy nie zawierają żadnych innych przesłanek, które miały decydować o tym, której z działek należy zmienić numer porządkowy w sytuacji gdy dwie działki posiadają ten sam numer porządkowy. Powołane przepisy nie zawierają tym samym przesłanki z której wynikałoby, że to numer porządkowy działki [...] nie powinien ulec zmianie, natomiast zmieniony powinien być numer porządkowy działki [...]. Jak również powołane przepisy nie przewidują takiej możliwości, aby o numerze porządkowym działki decydował jej właściciel, a już w szczególności o numerze porządkowym sąsiedniej działki stanowiącej własność innych podmiotów.
W takich okolicznościach ustalenie numeru porządkowego należy do organu, wskazanie zaś przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, na fakt długoletniego zameldowania i zamieszkiwania właściciela działki numer [...] nie kreuje nie istniejącej w przepisach przesłanki, ale stanowi dodatkowe uzasadnienie podjętej czynności, albowiem zachowanie dotychczasowego numeru porządkowego budynku dla osoby, która w nim zamieszkuje i jest zameldowana od przeszło trzydziestu lat w sytuacji gdy w budynku sąsiednim od przeszło trzydziestu lat nikt nie mieszka i nikt nie jest zameldowany, stanowi okoliczność, którą zasadnie organ wziął pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.