Wyrok NSA z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 775/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Łd 1178/05

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Lech
Barbara Dąbrowska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej

Sentencja

1. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. II SA/Łd 1178/05, oddalił skargę S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] [...] – odmawiającą uchylenia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r. [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,618 ha, położonego w [...] – E. i W. M., na wniosek J. i A. K. w zamian za świadczenia emerytalne dla A. K. – i odmówiono zmiany decyzji przejmującej gospodarstwo.

Skarżący, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., domagał się zmiany decyzji Naczelnika Gminy [...] podnosząc, że - stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 46, poz. 268), według pierwotnego tekstu ustawy – jako brat A. K., właścicielki gospodarstwa, był następcą rolnika uprawnionym do przejęcia gospodarstwa przed Skarbem Państwa.

Organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek skarżącego w świetle art. 155 § 1 k.p.a., przy czym odmówił uchylenia decyzji przekazującej gospodarstwo, podczas gdy skarżący nie dążył do uchylenia, lecz do zmiany tej decyzji i właśnie dlatego organ odwoławczy – uznając za dopuszczalną zmianę tylko podstawy prawnej, lecz już nie treści samego wniosku ("konstrukcja wniosku należy do wnioskodawcy, zaś jego kwalifikacja i ocena – do organów administracji publicznej") – orzekł o odmowie zmiany decyzji Naczelnika Gminy [...], ponieważ skarżący w istocie podważa jej legalność i zmierza do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na swoją rzecz.

Sąd administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego i wyjaśnił, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna, nawet za zgodą stron, zmiana podmiotu dotychczasowej decyzji administracyjnej, skarżący bowiem zmierza do ponownego rozpoznania sprawy przekazania gospodarstwa i wydania decyzji o żądanej przez niego treści, taki zaś zakres żądań nie tylko nie mieści się w ramach postępowania określonego w art. 154-155 k.p.a., lecz wręcz należy do innych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przy czym tryby nadzwyczajne wzajemnie się wykluczają.

Sąd uznał zarazem, że – chociaż równolegle skarżący prowadzi postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zmianę decyzji tego organu odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] – to odrębne postępowanie nie stanowiło przeszkody - w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w rozpoznaniu sprawy.

Skarżący prowadził wiele postępowań związanych z decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r., m.in. żądał wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, jednak Starosta [...] decyzją z dnia 4 sierpnia 2000 r. odmówił jej uchylenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaś decyzją z dnia 24 września 2001 r. uchyliło decyzję Starosty i umorzyło postępowanie wznowieniowe, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 maja 2002 r. II SA/Łd/1926/01 oddalił skargę na decyzję odwoławczą, wówczas skarżący wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2001 r., Kolegium zaś decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności i utrzymało swą decyzję odmowną, na którą skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. II SA/Łd 400/03.

Zaskarżając wyrok z dnia 10 lutego 2006 r. II SA 1178/05, S. L. oparł swa skargę kasacyjną:

1. "na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) i pozbawienie skarżącego - jako następcy prawnego - przysługującego mu prawa do przejęcia przed Skarbem Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
2. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka wynikająca z art. 174 pkt 2 Ppsa), tj.:

1. art. 19-23 k.p.a. w związku z art. 96 ust. 1 pkt 3 lit. a, ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, co spowodowało wydanie od dnia 25 września 2000 r. przez SKO w [...] 7 nieważnych decyzji i wyłączenie właściwości rzeczowej Wojewody [...] na skutek błędu spowodowanego wniesieniem odwołania z dnia 17 sierpnia 2000 r. do SKO w [...], zamiast do Wojewody [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 4 sierpnia 2004 r. znak: [...] mimo pouczenia zawartego w decyzji o prawie odwołania się do Wojewody [...].
2. art. 154 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 1 i § 2, art. 156 § 2, art. 158 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż gospodarstwo rolne przejęte na Skarb Państwa decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r. znak: [...], od 1992 r. nie istnieje i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności czy też wznowienie postępowania jak to sugeruje SKO w decyzji z dnia 15 lipca 2004 r., bo decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Dlatego prawa skarżącego do gospodarstwa rolnego, które nie istnieją mogą być ustalone tylko w oparciu o postanowienia art. 154 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 1 i § 2, art. 156 § 2, art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. W powyższym stanie faktycznym dokonana w decyzji z dnia 15 lipca 2004 r. przez SKO zmiana kwalifikacji prawnej z art. 154 k.p.a. na art. 155 k.p.a. bez zgody skarżącego jest bezprawna i sprzeczna z treścią tego przepisu. Ale te zarzuty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, WSA w Łodzi pomija milczeniem w swym obszernym uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku.
3. art. 56 oraz art. 134 § 1 pkt 6 Ppsa przez niezawieszenie z urzędu postępowania mimo złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lipca 2005 r. znak: [...] potwierdzającego, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie administracyjne o zmianę decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r. Nr [...], w przedmiocie przejętego na Skarb Państwa od J. i A. K. gospodarstwa rolnego. Wcześniej takie pismo skarżący złożył do sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 400/03, od którego do chwili obecnej nie została rozpoznana skarga kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
4. art. 18 § 1 pkt 6 oraz art. 183 § 2 pkt 4 Ppsa gdyż w wydaniu wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. brała udział sędzia NSA Anna Stępień, która po wydaniu wyroku wydawała orzeczenia, w których orzekała o winie skarżącego, odrzucając wnoszone zażalenia i zamykając skarżącemu drogę do rozpoznania skargi kasacyjnej z dnia 3 lutego 2005 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast sędzia WSA Barbara Rymaszewska biorąca udział w wydaniu wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. orzekała po tym wyroku o winien skarżącego zamykając mu drogę do wydania zaskarżonego wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. dotyczącego tego samego przedmiotu sprawy."

Przytaczając powyższe podstawy, skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz "wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. II SA/Łd/400/03" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg różnych postępowań, jakie skarżący prowadził w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, poczynając od złożonego w 1997 r. wniosku o zwrot części tego gospodarstwa stanowiącej działkę leśną, zarzucając, że dopuszczono się naruszenia przepisów i dlatego "na dzień dzisiejszy ten sam przedmiot sprawy rozpoznają:

1. Starosta [...]
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]
3. Wojewoda [...]
4. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że "w powyższym stanie faktycznym skarżący prosi, aby Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił:

1. czy uzasadnione są zarzuty stawiane zarówno przez SKO w [...] jak i WSA w Łodzi, że skarżący składając wniosek z dnia 31 marca 2000 r. o wznowienie postępowania, jako strona zgodnie z wyjaśnieniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (do tego dnia organy odmawiały mu prawa strony) zachował wymagany termin 1 miesiąca czy też nie. Jakie również w tym zakresie ma znaczenie jego wniosek z dnia 16 maja 1997 r.
2. czy było możliwe wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r., która już wywołała nieodwracalne skutki prawne gdyż gospodarstwo rolne od 1992 r. nie istnieje.
3. czy uzasadnione jest stanowisko skarżącego, że w sytuacji wyżej określonej prawa skarżącego mogą być ustalone tylko w oparciu o postanowienia art. 154 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 1 i § 2, art. 156 § 2. art. 158 § 1 i § 2 k.p.a".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Decyzja administracyjna, jak decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego, chociaż załatwia sprawę w postępowaniu administracyjnym, sama może również podlegać, przy czym już szczególnemu postępowaniu administracyjnemu, którego przedmiot nie tylko będzie odrębny od przedmiotu tej decyzji, lecz zarazem każdorazowo inny w zależności od charakteru postępowania mającego prowadzić, czy to do jej uchylenia lub zmiany (art. 154 i 155 k.p.a.), stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.), czy też wyłącznie do wznowienia zakończonego nią postępowania (art. 145 k.p.a.), przy czym przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza granice danej sprawy; stosownie zaś do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko w granicach danej sprawy rozstrzyga sąd.

Przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 11 kwietnia 2003 r. i zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 lipca 2004 r., była zmiana decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 8 listopada 1988 r. na podstawie art. 155 k.p.a., wszelkie więc inne postępowania administracyjne dotyczące tej samej decyzji Naczelnika Gminy [...], lecz prowadzona na innej podstawie prawnej, powstawały poza kognicją sądu administracyjnego w tej sprawie.

Nie było też rzeczą sądu badanie legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] - zwłaszcza zagadnienie, czy zastosowanie znajdował art. 48 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin – gdyż do sądu należała tylko ocena, czy odmowa zmiany tej decyzji na podstawie w art. 155 k.p.a. znajdowała uzasadnienie prawne.

Nawet przyjmując założenie, że ocena sadu była wadliwa, także wówczas nie można jako podstawy kasacyjnej przytaczać naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym, przepisy zaś postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wyłącznie przepisy tej ustawy i niedostrzeżone przez sąd uchybienia postępowania administracyjnego należało przedstawić powołując jej przepisy, np. art. 145 § 1 pkt 1c w związku z odpowiednimi przepisami k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia przez sąd art. 56 – oraz odsyłającego do tego przepisu art. 124 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – który wprawdzie stanowi, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, jednak dotyczy wyłącznie zaskarżonego aktu lub postępowania zakończonego zaskarżonym aktem.

Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie zachodzi więc przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy – gdyż sędziowie, mający w przekonaniu skarżącego podlegać wyłączeniu, nie brali udziału w wydaniu zaskarżonego wyroku, lecz wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. II SA/Łd 400/03, którego uchylenia skarżący również żądał, chociaż wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. II SA/Łd 1178/05.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.