Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2010 r, sygn. akt I SA/Wa 665/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ś. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca 1981 r. wywłaszczył działkę nr [...] przy ul. P. w Warszawie o pow. 1750 m2, stanowiącą własność A. S. i B. Ś.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r.
Pismem z dnia 8 lipca 2002 r. B. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1981 r., podnosząc że nie został zrealizowany cel inwestycyjny, dla którego nastąpiło wywłaszczenie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1981 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...]marca 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Agencja [...] S.A. w Warszawie, jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...]" i B. Ś., uznając ustalenia organu za nieprawidłowe.
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA 2573/03 oddalił skargi B. Ś. i Agencji [...] S.A. w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. Ś., wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrok WSA został zaskarżony jedynie w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdził, że decyzja PUMiRM z dnia [...] października 2003 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r., obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w tej części zostały uchylone wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 457/07. Sąd uznał przy tym, że decyzja PUMiRM stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania stała się ostateczna, wobec tego że wyrok WSA oddalający w tej części skargę nie został zaskarżony.
Skarga kasacyjna Agencji Kapitałowo-Rozliczeniowej S.A. od powyższego wyroku została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1458/07.
W trakcie trwania tych postępowań B. Ś. wystąpił w dniu 30 grudnia 2005 r. z wnioskiem o odszkodowanie za poniesioną szkodę "na podstawie decyzji z [...] czerwca i [...] października 2003 r." wydanych przez PUMiRM, stwierdzających nieważność decyzji wywłaszczeniowych "w zakresie odszkodowania".
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił przyznania odszkodowania B. Ś. z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1981 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która to nieważność w oznaczonej wyżej części została stwierdzona decyzją PUMiRM z dnia [...] czerwca 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] października 2003 r. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał art. 160 § 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Minister stwierdził, że zgodnie z powołanym art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się m.in. przepis art. 160 k.p.a., a ten w § 2 stanowi, że do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
Minister wysnuł wniosek, że to na poszkodowanym, zgodnie z art. 6 i art. 361 § 1 k.c., spoczywa obowiązek wykazania szkody, jej wysokości, oraz związku przyczynowego między stwierdzeniem nieważności decyzji a szkodą, czego B. Ś. nie wykazał. Jednocześnie Minister pouczył, że od niniejszej decyzji przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
B. Ś. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na art. 127 § 3 k.p.a.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego wniosku.
Stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 k.p.a., jest jednoinstancyjne i od decyzji wydanej w takim postępowaniu nie przysługują środki zaskarżenia. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może skierować powództwo do sądu powszechnego, o czym B. Ś. został prawidłowo pouczony.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł B. Ś., zarzucając mu "błędy w ustaleniach faktycznych, prawnych, formalnych i proceduralnych". Stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Infrastruktury w dalszym ciągu w sposób uparty "operuje art. 160 k.p.a., który już od 17 października 1997 r. został zastąpiony art. 77 Konstytucji, a od 1.09.2004 r. uchylony (...)." Nie było więc podstaw do stosowania art. 160 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Zatem przedmiotem kontroli sądu nie jest i nie może być ta właśnie decyzja, lecz postanowienie stwierdzające, że środek zaskarżenia, jaki skarżący wniósł przeciwko kwestionowanej przez siebie decyzji, jest niedopuszczalny. Sąd stwierdził, iż ocena Ministra Infrastruktury, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nie jest dopuszczalny, jest poprawna.
Tymczasem zarzuty skargi nie odnoszą się do zasadności stwierdzenia zawartego w postanowieniu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz koncentrują się na ustaleniach faktycznych i podstawie prawnej decyzji odmawiającej odszkodowania.
W ocenie Sądu Minister Infrastruktury odmawiając odszkodowania w decyzji z [...] grudnia 2009 r. prawidłowo pouczył skarżącego, że stronie niezadowolonej z tego rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, z czego skarżący nie skorzystał, wnioskując za to do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd wskazał, iż wejście w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie oznacza, wbrew twierdzeniu skarżącego, że obecnie art. 160 k.p.a., jako uchylony, nie może mieć zastosowania. "Tryb dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym będzie miał zastosowanie do szkód wyrządzonych przez wydanie wadliwych decyzji administracyjnych po dniu 1 września 2004 r. Jeżeli zaś wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 k.p.a." (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 568/08, Lex nr 554899).
Sąd podkreślił, że wniosek skarżącego obejmował żądanie odszkodowania za stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 r. w części dotyczącej odszkodowania. Tak więc bezsporne jest, że w sprawie odszkodowania miał zastosowanie art. 160 k.p.a. A skoro tak, to jego § 5 przewidywał, że strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (co odnosi się także do odmowy jego przyznania) jest uprawniona w ciągu 30 dni od doręczenia takiej decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Tylko w takim trybie, po odmowie przyznania odszkodowania przez Ministra Infrastruktury, skarżący mógł w dalszym ciągu odszkodowania dochodzić, a swoje argumenty odnośnie do art. 160 k.p.a. i art. 77 Konstytucji przedstawiać przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. Ś. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez orzekanie jedynie w oparciu o zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo wydania go przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 15 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 19 lipca 2004 r.) i art. 160 § 5 zdanie drugie k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2004 r. polegającym na stwierdzeniu przez Ministra Infrastruktury, że złożony przez Skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2009 r. odmawiającej przyznania odszkodowania jest niedopuszczalny, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 160 § 5 zdanie drugie k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2004 r. prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego dotyczyło tylko i wyłącznie przypadku, gdy strona postępowania kwestionowała decyzję organu przyznającą jej odszkodowanie, a nie jak w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania;
- – b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie nie wyjaśnienie przez WSA motywów uznania, że art. 160 § 5 zdanie drugie k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2004 r. uzasadnia stwierdzenie, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącego od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy zgodnie z art. 160 § 5 zdanie drugie k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2004 r. prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego dotyczyło tylko i wyłącznie przypadku, gdy strona postępowania kwestionowała decyzję organu przyznającą odszkodowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały opłacone, ani w całości, ani w części.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 160 k.p.a. zakończone decyzją rozstrzygającą kwestie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego. Sprawa o odszkodowanie jest bowiem sprawą cywilną i należy do właściwości sądu powszechnego, z tym że przed wniesieniem powództwa do sądu powszechnego konieczne jest wyczerpanie postępowania, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a. Stanowisko takie prezentowane jest od szeregu lat zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Problematyka ta była przedmiotem m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie OPS 19/99 oraz uchwały z dnia 23 października 2000 r. w sprawie OPK 10/00. Charakter tego postępowania przesądza, iż niezależnie od treści decyzji, tj. przyznania odszkodowania bądź odmowy jego przyznania, nie przysługuje środek odwoławczy przewidziany w postępowaniu administracyjnym.
Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania legitymuje stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Przy czym wytoczenie takiego powództwa nie stanowi wszczęcia stosownego postępowania odwoławczego przed sądem, bowiem sąd powszechny nie sprawuje kontroli decyzji administracyjnej. Sprawa przed tym sądem toczy się od początku, a Sąd nie jest związany ustaleniami, których dokonał organ administracji publicznej, wydając decyzję.
Sąd I instancji zasadnie więc uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko to zostało przez Sąd właściwie umotywowane a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Z tych tez względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka, stosownie do swoich kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny.