Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez [...] (dalej: skarżąca), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 432/16, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powołaną wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup wyprawki szkolnej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W odwołaniu skarżąca podnosiła, że jej intencją nie było uzyskanie zasiłku celowego na zakup wyprawki szkolnej, lecz zasiłku okresowego. Kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji, jakoby prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, podniosła zarzut zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące ponowną negatywną oceną w zakresie spełnienia warunków przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Podała, że wbrew twierdzeniom organu, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie może liczyć na pomoc finansową rodziców, którzy mają na utrzymaniu małoletnią córkę.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że analiza treści złożonego przez stronę w dniu 10 sierpnia 2015 r. pisma nie pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie wniosku jako prośby o przyznanie zasiłku celowego lub zasiłku okresowego. W ocenie Kolegium wskazana nieścisłość powinna zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji poprzez wezwanie wnioskodawczyni do doprecyzowania treści zgłoszonego żądania. Jednocześnie jednak organ odwoławczy zauważył, że zamieszczony na końcu wniosku dopisek o potrzebie poniesienia wydatku związanego z wyprawką szkolną mógł uprawniać do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku jako prośby o przyznanie zasiłku celowego na zgłoszoną potrzebę. Kolegium dodało, że powyższa okoliczność nie zamyka skarżącej możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego.
Odnosząc się z kolei do zakwestionowanego w odwołaniu ustalenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z rodzicami Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem o stanie majątkowym z dnia 10 sierpnia 2015 r. skarżąca nie posiada żadnych nieruchomości. Zamieszkuje wraz z synem w domu stanowiącym własność jej rodziców, korzystając z użyczonego jej pokoju. Posiada przy tym nieograniczony dostęp do kuchni i łazienki oraz korzysta ze sprzętów gospodarstwa domowego stanowiących własność rodziców. Ponadto uprawia ogród na gruntach pozostających własnością rodziców. Częściowo pokrywa opłaty związane z utrzymaniem domu, znaczną część jej dochodów pochłaniają wydatki na leki (dla siebie i syna) i dojazdy do poradni. Źródłem utrzymania w listopadzie 2015 r. były świadczenia rodzinne w wysokości 303 zł oraz wynagrodzenie z tytułu odbywanego stażu, wypłacane przez Powiatowy Urząd Pracy w wysokości 851,63 zł. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem (leczenie, telefon, śmieci, węgiel, prąd, gaz) wyniosły natomiast 445 zł. W miesiącu grudniu na dochód skarżącej złożyły się: wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia w wysokości 400 zł brutto oraz świadczenia rodzinne w kwocie 303 zł. Wydatki w miesiącu grudniu 2015 r. również stanowiły kwotę 445 zł. Kolegium w tych okolicznościach zgodziło się z organem pierwszej instancji, że pozostała do jej dyspozycji kwota dochodu w miesiącu grudniu 2015 r. w wysokości 258 zł (co dawałoby kwotę 129 zł na osobę w przypadku założenia, że skarżąca gospodaruje tylko z synem), nie pozwala na prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego.
Ponadto ustaliło, że dochód na osobę w rodzinie przekroczył 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), uprawniającego do uzyskania przedmiotowego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] podniosła zarzuty:
- - naruszenia art. 11 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności ustalenia w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie szczegółowego wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji wyników poczynionych ustaleń;
- - naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu oddalającego skargę wyroku podniósł, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), uzyskanie pomocy w formie zasiłku celowego uwarunkowane jest zachowaniem przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, zaś w przypadku osoby w rodzinie – 514 zł. Sąd zwrócił uwagę, że SKO w [...] błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że uwzględnienie wniosku skarżącej uwarunkowane było zachowaniem kryterium dochodowego w wysokości 150 % kwoty kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Powołane przez organ, powiększone kryterium dochodowe, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem żądania jest uzyskanie pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Wskazany błąd pozostaje jednak bez wpływu prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko organów, że w ustalonym stanie faktycznym nie sposób przyjąć, że gospodarstwo domowe skarżącej i jej syna pozostaje odrębne względem jej rodziców i siostry. W rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej osoby spokrewnione ze sobą stanowią rodzinę, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują (art. 6 pkt 14), a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro zgodnie z ustaleniami organów, mającymi odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, skarżąca i jej syn zamieszkują na stałe wraz z rodzicami w ich domu, korzystając ze wspólnych pomieszczeń i wspólnego wyposażenia mieszkania.
Sąd za uprawdopodobnione uznał przy tym, że skarżąca – posiadając stosunkowo niskie własne dochody, a jednocześnie ponosząc nie tylko standardowe koszty utrzymania dziecka, lecz również stałe koszty jego leczenia, a także leczenia własnego – jest zmuszona pokrywać koszty utrzymania siebie i syna przy częściowym wykorzystaniu wsparcia finansowego ze strony rodziców.
Dalej Sąd dodał, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca gospodaruje wyłącznie z synem, a tym samym przy ustalaniu jej dochodu pominąć dochód jej rodziców, kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy i tak nie zostałoby przez nią zachowane. Z niekwestionowanych ustaleń organów administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca w listopadzie 2015 r. samodzielnie uzyskała dochód w łącznej wysokości 1.154,63 zł, na który składały się wypłacone świadczenia rodzinne w wysokości 303 zł oraz wynagrodzenie z tytułu odbywanego stażu w wysokości 851,63 zł, a po podzieleniu wyłącznie na dwie osoby, tj. na skarżącą i jej syna, otrzymana kwota (577,32 zł) i tak przekracza kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych na etapie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację wniosku skarżącej jako żądania przyznania zasiłku celowego uzasadniało – z jednej strony – nieprecyzyjne wyrażenie w treści tego wniosku przedmiotu żądania, z drugiej zaś zawarta w jego końcowej części wzmianka o konieczności zaspokojenia potrzeby w zakresie wyprawki szkolnej dla syna.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił jako obrazę prawa materialnego:
- - naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z rodzicami i nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, a rozstrzygnięcie w tej kwestii było dowolne;
- - naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że przepis ten w sytuacji skarżącej, która nie jest w stanie przezwyciężyć trudności jakie ją spotkały, stanowi argument przemawiający za odmową przyznania świadczenia;
- - art. 41 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej na skutek niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek celowy.
W ramach podstawy kasacyjnej obrazy przepisów postępowania zarzucił:
- - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. na skutek uznania, że organy prawidłowo zbadały sytuację skarżącej;
- - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek przyjęcia, ze skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia z pomocy społecznej;
- - naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1a P.p.s.a. na skutek niedostrzeżenia wskazanych uchybień materialnoprawnych.
Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Poza tym wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe tylko z synem i nie może liczyć na pomoc finansową ze strony rodziców, którzy mają na utrzymaniu małoletnią córkę, występują między nimi konflikty, a skarżąca posiada własne urządzenia domowe i wyposażenie mieszkania. Nie ma z rodzicami wspólnego budżetu i nie podejmuje z nimi wspólnych decyzji o sposobie gospodarowania środkami finansowymi. Sąd nie rozstrzygnął, czy w sprawie istnieją przesłanki do przyznania zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego i nie dostrzegł, że w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej mowa jest o uznaniowości a nie dowolności decyzji w tym przedmiocie. W tym zakresie Sąd nie zwrócił uwagi na brak analityki co do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i brak przekonującego stanowiska organów w tym przedmiocie, w tym także wyjaśnienia nieprzyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz na naruszeniu przepisów procesowych, to jest: art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zmierzał przy tym do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny kontrolowanych decyzji, które - zdaniem skarżącego –zostały wydane na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym organy pominęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (wzięcie pod uwagę oświadczeń skarżącej co do odrębnego prowadzenia gospodarstwa domowego). W rezultacie organy nie zebrały więc prawidłowo materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący. Powyższe zaś miało zdaniem skarżącego odzwierciedlenie w niewłaściwym niezastosowaniu wymienionych przepisów ustawy o pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1, jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł,
- 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł,
- 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,
- - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Mając na uwadze, że dla spełnienia przesłanki związanej z wysokością dochodu, a w dalszej konsekwencji możliwości przyznania prawa do zasiłku celowego, istotne znaczenie ma kwestia samotnego lub wspólnego gospodarowania, ustalenia organu poczynione w toku postępowania wyjaśniającego należy uznać za kluczowe.
Zaakcentować trzeba, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Analizując pod tym kątem zaskarżone orzeczenie, należy uznać, iż Sąd I instancji niewadliwie przyjął, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszyło zasad i przepisów postępowania administracyjnego, dotyczących w szczególności prowadzonego postępowania dowodowego oraz zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sytuacji, gdy strona składa oświadczenia przeczące zapatrywaniu organu, ale nie wskazywała na możliwość uzyskania innych dowodów w celu wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, przeczących tezie przyjętej przez organ administracji, obowiązkiem organu było rozważenie stanu faktycznego sprawy na podstawie zasad doświadczenia życiowego oraz okoliczności pośrednio rzutujących na możliwość oceny sytuacji życiowej skarżącej.
Obowiązująca przy ocenie materiału dowodowego zasada swobodnej oceny dowodów wskazuje, że ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Aby nie przekroczyć zasady swobodnej oceny dowodów organ ma obowiązek dokonać oceny poszczególnych dowodów osobno oraz w ich wzajemnej łączności, kierując się wiedzą i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia określić, którym dowodom dał wiarę i dlaczego i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym dowodom.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego potwierdzającego sytuację rodzinną i osobistą skarżącej) oraz w związku ze znaną organowi sytuacją skarżącej, w sprawie słusznie przyjęto, co właściwie ocenił Sąd I instancji, że oświadczenia i okoliczności przedstawiane przez skarżącą nie mogły mieć pierwszeństwa w mocy dowodowej. Nie można więc zarzucić organowi przekroczenia swobodnej oceny dowodów, skoro organ kierował się prawidłowo zastosowanymi regułami oceny dowodów, oparł się w swoich ustaleniach na całokształcie zebranych w sprawie dowodów, a oświadczenie skarżącej było tylko jednym z nich. Nie można zgodzić się zatem z tezą autora skargi kasacyjnej, że organ z góry przyjął założenie o niezasadności wniosku skarżącej o uznanie, że nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa z jej rodzicami i siostrą. Zarzut ten nie został zresztą w jakikolwiek sposób rozwinięty.
Z unormowania art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. wynika, że Sąd jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli nastąpiło naruszenie przepisów postępowania i mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję musiałby znaleźć uchybienia procesowe, w wyniku których wydane zostało wadliwe rozstrzygnięcie. W realiach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i dostatecznie ją rozważył, uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, a zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko właściwie umotywował.
Powyższe czyni również nieusprawiedliwionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzut nie rozważenia możliwości zastosowania w jej sytuacji przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, skoro wniosek dotyczył jedynie wyprawki szkolnej bez wskazania jej kosztów, a skarżąca nie wykazywała żadnych nadzwyczajnych okoliczności poza złą sytuacją materialną. Ponadto w odwołaniu kwestionowała, że zgłosiła potrzebę uzyskania zasiłku na tego rodzaju cel.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.