Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 485/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi A.D. i J.D.– uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 6.690,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej działki nr [...], wskutek dokonanego podziału nieruchomości – działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r.
W skardze kasacyjnej, A.D. i J. D., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art.10, art. 12 § 1 i art. 124 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku o uchyleniu jedynie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podczas gdy stan faktyczny rozstrzyganej przez Sąd I instancji sprawy, istniejące naruszenia przepisów postępowania w toku postępowań przeprowadzonych przez organy administracji, uzasadniają podjęcie przez Sąd środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, tj. uchylenia również decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr. [...].
W przeciwnym wypadku Sąd I instancji akceptuje naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez Burmistrza [...] w zakresie obowiązku informacji, zasady zapewnienia czynnego udziału stron w toku postępowania i zasady szybkości postępowania oraz nie wydania postanowienia o powołaniu biegłego, co w rezultacie skutkuje dalszymi naruszeniami norm postępowania, m.in. w zakresie braku pouczenia biegłego o odpowiedzialności karnej, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art.10, art. 12 § 1 i art. 124 k.p.a. i okazały się nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie, gdyż przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga nie została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.
Niezasadny okazał się także zarzut oparty na art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak przyjmuje się zatem w doktrynie, przepis ten, po zaistnieniu określonych okoliczności, umożliwia sądowi administracyjnemu orzekanie także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą a wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten nie upoważnia sądu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie i w związku z tym nie można oczekiwać, iż sąd administracyjny dokona takich ustaleń w oparciu o akta administracyjne, i to jeszcze przy niekompletnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 511 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1331/06). W rezultacie, skoro art. 135 p.p.s.a. stanowi jedynie uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego a nie do skarżącego w doktrynie przeważa stanowisko, iż wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego.
Z tego zatem względu twierdzenie skarżących, iż zaskarżony wyrok nie był słuszny bo uchylał jedynie decyzje organu odwoławczego nie było trafne. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki uchylił przedstawioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu dla A.i J. D. – jako właścicieli nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej działki nr [...] - opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości wskutek dokonanego podziału, podnosząc, że strony, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzuciły mu naruszenie szeregu przepisów postępowania. W szczególności twierdziły, że Burmistrz [...] zaniechał wydania postanowienia o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości (art. 124 k.p.a.), a co uniemożliwiło stronie złożenie zastrzeżeń co do osoby biegłego i wniesienie do organu administracji wniosku o jego wyłączenie, a co w konsekwencji naruszyło również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie w ten sposób stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie.
Ponadto – zdaniem odwołujących się - organ I instancji naruszył art. 84 § 2 k.p.a. poprzez niepouczenie S. T. o konsekwencjach przedstawienia nieprawdziwej opinii, co powoduje, że dokumentowi sporządzonemu przez w/w osobę nie można przyznać waloru wiarygodności a przez to dokument ten nie jest to opinią biegłego, określoną przepisami k.p.a. Wreszcie strony zarzucały również decyzji organu I instancji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne przyjęcie za udowodnione tez dotyczących wartości nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy brak było w istocie dokumentu, który formalnie spełniałby warunki, jakim winna odpowiadać opinia biegłego, a co powodowało, że decyzję administracyjną Burmistrz wydał na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Tymczasem, Kolegium rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, uchyliło się od oceny argumentacji stron zawartej w odwołaniu. Kolegium twierdziło bowiem, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku wydawania postanowienia o powołaniu biegłego - w trybie art. 84 k.p.a. – gdyż powyższe jest niezbędne jedynie w wypadku opinii biegłego w znaczeniu procesowym. Skorzystanie natomiast z wiadomości specjalnych biegłych w znaczeniu materialnoprawnym może w postępowaniu dowodowym przybrać formę dokumentu lub dowodu nienazwanego - w rozumieniu art. 84 k.p.a.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, taka argumentacja organu odwoławczego była słuszna. Przepis art. 84 § 2 k.p.a. – jak wywodził Sąd Wojewódzki - stanowi bowiem, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 bez rozróżniania czy chodzi tu o biegłego w znaczeniu procesowym czy też materialnoprawnym. Wobec tego – jak podkreślił Sąd - każdy biegły może podlegać wyłączeniu w oparciu czy to o art. 24 § 1 czy też o 24 § 3 k.p.a. Powyższe doprowadziło więc Sąd Wojewódzki do wniosku, że organ odwoławczy był w tym przypadku obowiązany rozważyć okoliczności podnoszone przez strony w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. i ewentualnie poczynić stosowne ustalenia, umożliwiające wyjaśnienie czy w wypadku biegłego S.T. zostało uprawdopodobnione przez strony istnienie okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 czy w art. 24 § 3 k.p.a., a które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tego biegłego.
Ponieważ – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – Kolegium nie poczyniło jednak w tym kierunku żadnych ustaleń, uchylając się od oceny argumentów podnoszonych przez skarżących, chociaż okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy zważywszy na kluczowy charakter w tym przypadku charakter dowodu, jakim był dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji. Ostatecznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "Bez względu zatem na to czy w tym przypadku wydanie postanowienia o powołaniu biegłego było koniecznie czy też nie, nie ulega wątpliwości, że mógł on podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., a zatem okoliczność czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie podlegała ocenie organu odwoławczego, od której to oceny – jak już wspomniano – organ ten uchylił się".
W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu I instancji - doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku i ocenił czy w niniejszej sprawie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego. W zależności od poczynionych ustaleń, organ winien następnie wydać rozstrzygnięcie, w którym zostanie wzięta pod uwagę powyższa okoliczność.
Z uwagi zaś na charakter stwierdzonych uchybień Sąd Wojewódzki uznał, że ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżących było obecnie przedwczesne. Nie sposób było bowiem aktualnie stwierdzić, czy podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej winna być opinia biegłego S.T., czy też opinia innego biegłego, który dopiero zostanie powołany przez organ.
Z tym stanowiskiem zgadza się zaś skład orzekający.
Skoro, jak wspomniano wyżej, istnienie przepisu art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia jedynie zasadę niezwiązania sądu wojewódzkiego granicami skargi, ale nie może prowadzić do zastępowania przez sąd administracyjny organów administracji publicznej, to nie można było twierdzić (jak podnosili to skarżący), iż zaskarżony wyrok nie był słuszny bo uchylał jedynie decyzje organu odwoławczego.
Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 9, art.10, art. 12 § 1 i art. 124 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jedynie o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie oznaczało bowiem, iż Sąd I instancji akceptował działania Burmistrza naruszające – w ocenie skarżących – w/w przepisy. W tej materii bowiem – jak wyżej to wyjaśniono – Sąd Wojewódzki nie zajął żadnego stanowiska, uznając taki stan rzeczy za przedwczesny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.