Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 777/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 887/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Gliwice odmówił przyznania A. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 2 lipca 2019 r., tj. od dnia rejestracji skarżącej jako bezrobotnej. Organ ten ustalił, że strona zarejestrowała się jako bezrobotna w okresie zawieszenia w CEIDG prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W takim zaś przypadku, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.; "ustawa o promocji zatrudnienia") bezrobotnemu spełniającemu wszystkie inne warunki zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.

Z ww. decyzją skarżąca się nie zgodziła i złożyła od niej odwołanie. Podniosła, że urzędniczka w PUP wprowadziła ją w błąd stwierdzając, że wystarczające dla uzyskania zasiłku jest zawieszenie działalności gospodarczej. Gdy okazało się, że tak nie jest, działalność została zlikwidowana i wykreślona z ewidencji z dniem 12 lipca 2019 r.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazał, że strona zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2019 r., a 2 lipca tego roku zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Dopiero jednak 12 lipca 2019 r., a więc w czasie, gdy posiadała już status osoby bezrobotnej, wykreśliła wpis z ewidencji działalności gospodarczej. Zatem zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja odmawiająca przyznania zasiłku od dnia rejestracji jest zasadna.

Jednocześnie wskazał, że zasiłek będzie stronie przysługiwał po upływie 90 dni od dnia rejestracji. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło już po rejestracji strony jako osoby bezrobotnej, zatem późniejsze wykreślenie wpisu z ewidencji, gdy bezrobotny został już zarejestrowany i uzyskał status osoby bezrobotnej, nie zmienia jego sytuacji prawnej istniejącej w dacie rejestracji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. G.. Podała, że czuje się pokrzywdzona przez prawo, które nie uwzględnia zmiany jej statusu, a ona, nie pracując przez dwa miesiące i nie otrzymując zasiłku, nie miała środków do życia, a utrzymuje się sama.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnienia związane z bezrobociem i uprawnieniami osób bezrobotnych reguluje ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.), dalej: "ustawa." Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Stosownie zaś do art. 75 ust 2 pkt 2 ustawy, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w obu wydanych w sprawie decyzjach organy wywodziły, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie jej statusu bezrobotnego ma zawieszoną działalność gospodarczą, to zasadne jest przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia jej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, co znajduje oparcie w cytowanych wyżej przepisach ustawy.

Zdaniem tego Sądu istota problemu w sprawie sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a dniem, w którym orzeka organ drugiej instancji. Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie odwołał się do art. 15 k.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Analizując art. 15 k.p.a. Sąd ten wywiódł, że organ odwoławczy nie dokonuje jedynie kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji na dzień jego wydania, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i to według stanu faktycznego, jaki istnieje w dniu wydania decyzji. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz przepisów Rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia" (art. 104 k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalna kontrola decyzji. Organ odwoławczy jest zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, jaki nastąpił po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, w tym konkretnym przypadku bada nie tyle czy zasadnie organ pierwszej instancji stwierdził w dniu wydania swej decyzji, że zasiłek będzie stronie przysługiwał po upływie 90 dni od daty rejestracji, lecz czy przysługuje on stronie w dacie orzekania o nim przez organ drugiej instancji, a jeśli tak, to od kiedy zostały spełnione przesłanki do jego przyznania.

Tak więc stanowisko Wojewody co do tego, że późniejsze wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nie zmienia sytuacji prawnej strony w dacie rejestracji, jest co do zasady słuszne, jednak byłoby istotne tylko wówczas, gdyby rola organu odwoławczego polegała jedynie na kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w konfrontacji ze stanem faktycznym i prawnym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast konsekwencją realizacji zasady dwuinstancyjności jest konieczność uwzględnienia takiego stanu faktycznego, jaki istnieje w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżąca w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie prowadziła już działalności gospodarczej i wykreśliła swój wpis z CEIDG. Nie należy tego oczywiście rozumieć w ten sposób, że wykreślenie to wywiera skutek ex tunc i że strona spełniła przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych już od chwili rejestracji. Tym niemniej od 13 lipca 2019 r. (czyli od dnia następnego po wykreśleniu z CEIDG) nie prowadzi już działalności gospodarczej, o czym Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, wiedział. Zatem winien był okoliczność tę uwzględnić. Natomiast okoliczność, że strona od 3 września 2019 r. ponownie zarejestrowała działalność gospodarczą, nie ma dla sprawy znaczenia, bo przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do niedopuszczalnego wnioskowania "z przyszłości w przeszłość".

Zdaniem tego Sądu przedmiotowa decyzja narusza zarówno prawo materialne, tj. art. 75 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, jak i procesowe, tj. art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności, w związku z czym konieczne było jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 75 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykreślenie działalności gospodarczej z CEIDG po dniu rejestracji w Urzędzie Pracy w sytuacji, gdy rejestracja miała miejsce w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, pozwala na przyznanie przez organ drugiej instancji prawa do zasiłku od dnia następującego po wykreśleniu, podczas gdy przepis ten uniemożliwia przyznania prawa do zasiłku, jeżeli rejestracja bezrobotnego miała miejsce w okresie zgłoszonego do CEIDG zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, a prawo to nabywa się dopiero po 90 dniach od dnia rejestracji;
3. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że organ drugiej instancji nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła od wydania decyzji przez organ drugiej instancji i powinien w treści rozstrzygnięcia uwzględnić fakt, iż bezrobotna po dokonaniu rejestracji w Urzędzie Pracy wykreśliła działalność gospodarczą z CEIDG, podczas gdy organ drugiej instancji wziął tę okoliczność pod uwagę, jednak ze względu na jednoznaczną treść normy prawa materialnego, nie mogła mieć ona wpływu na treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylona została decyzja Wojewody Śląskiego;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a organ drugiej instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe, w konsekwencji czego nie ocenił w sposób właściwy materiału dowodowego, w szczególności faktu wyrejestrowania przez bezrobotną działalności gospodarczej z CEIDG, podczas gdy przedmiotowa ocena została dokonana prawidłowo w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalony stan faktyczny sprawy, w tym z uwzględnieniem faktu wyrejestrowania działalności gospodarczej, a także biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa materialnego, które nie dają organowi możliwości przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja organu administracji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

W uzasadnieniu organ rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do tego, aby kwestia prawa do zasiłku dla bezrobotnych była ustalana każdorazowo po zmianie okoliczności faktycznych, które nastąpiły po dacie rejestracji danej osoby jako bezrobotnej. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest ustalane jednorazowo w oparciu o dokumentację przedłożoną w dniu rejestracji w PUP, co wynika art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Chwila rejestracji ma zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii statusu bezrobotnego i związanych z tym uprawnień zasiłkowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Z niekwestionowanych i prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gliwicach 2 lipca 2019 r., uzyskując status osoby bezrobotnej. Na dzień rejestracji w PUP skarżąca miała zawieszoną działalność gospodarczą. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Gliwice orzekł w dniu [...] lipca 2019 r. w przedmiocie prawa skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie ww. stanu faktycznego, opierając się na regulacji zawartej w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Przepis ten stanowi, że: "Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej." W dniu 12 lipca 2019 r. skarżąca wykreśliła wpis z rejestru działalności gospodarczej. Okoliczność ta nastąpiła już jednak po zarejestrowaniu się skarżącej w PUP i uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia wyraźnie i jednoznacznie nakazuje odnieść kwestię uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych do sytuacji faktycznej danej osoby dokładnie z dnia jej rejestracji w PUP. Oznacza to, że późniejsza zmiana stanu faktycznego (w przedmiotowej sprawie wykreślenie wpisu z rejestru działalności gospodarczej przez stronę), która nastąpiła już po rejestracji osoby bezrobotnej w PUP, w żaden sposób nie zmienia jej sytuacji faktycznej z dnia rejestracji. Przepis bowiem art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia wyraźnie łączy uprawnienie do nabycia prawa do zasiłku z sytuacją bezrobotnego z dnia rejestracji. W przepisie tym brak jakiegokolwiek odniesienia do późniejszej zmiany. Późniejsza zatem zmiana stanu faktycznego w tym względzie nie ma znaczenia prawnego.

Zauważyć ponadto należy, ze przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wprowadza okres tzw. "karencji" w postaci 90-dni od dnia zarejestrowania, po upływie którego w tej sytuacji bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Zgodnie z owym przepisem prawa, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy – w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8. Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Norma ta również odwołuje się do dnia rejestracji, jako dnia, który wyznacza i determinuje sytuację bezrobotnego i rzutuje na jego prawo do zasiłku.

Trafnie także strona skarżąca kasacyjnie zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2018 r. sygn. I OSK 1550/18 wyjaśnił analizowane przepisy, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej w następujący sposób: "Bez przeprowadzenia kompleksowej wykładni, a więc bez zrozumienia celu, jaki przyświecał rozwiązaniu zawartemu w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, nie sposób ustalić jego znaczenia w sprawie. Ustawodawca uzależnił bowiem przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a dokładnie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art: 75 ust. 2 pkt 2 ustawy), obejmując od nowelizacji ustawy z 2010 r. tą regulacją również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Lektura uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725) wskazuje na intencje ustawodawcy.

W uzasadnieniu tym stwierdzono, że: "W art. 75 ustawy: w ust. 1 oraz w ust. 2 została wykluczona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zmiana ta jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika.

Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji". Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że: "Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy po jej nowelizacji z 2010 r. stanowi zatem, że status bezrobotnego można nabyć również w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy została wyłączona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponieważ zawieszenie to następuje na wniosek zainteresowanego, ustawodawca w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy potraktował taką sytuację analogicznie jak rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika lub na mocy porozumienia stron. W rezultacie w obu wypadkach bezrobotny może wprawdzie uzyskać zasiłek dla bezrobotnych, ale dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy (tzw. okres karencji). "

Trafnie wprawdzie Sąd pierwszej instancji zauważa, że rola organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do kontroli postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a dniem, w którym orzeka organ odwoławczy, jednakże nie można powyższego obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. odczytywać w oderwaniu od brzmienia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia należy uznać, że organ odwoławczy powinien orzekać w oparciu o stan faktyczny, jaki istniał w dniu rejestracji osoby w PUP. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia nakazuje odnieść kwestię ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnego do sytuacji faktycznej, która ma miejsce w dniu rejestracji tej osoby w Urzędzie Pracy.

W niniejszej sprawie w dniu orzekania przez organ drugiej instancji, sytuacja faktyczna skarżącej na dzień rejestracji w PUP nie zmieniła się. Strona skarżąca na dzień rejestracji w PUP nadal miała zawieszoną działalność gospodarczą. Kwestia, w jakiej sytuacji faktycznej w dniu rejestracji strona się znajduje, ma decydujące znaczenie dla ustalenia jej uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych.

Literalne brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia nie budzi wątpliwości. Ustawodawca nakazał w tym przepisie odnieść kwestię uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych do sytuacji faktycznej danej osoby w chwili jej zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Bezspornym w sprawie jest, że rejestracja skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy miała miejsce w momencie, gdy miała ona zawieszoną (a nie wyrejestrowaną) działalność gospodarczą.

Interpretacja prawa nie może prowadzić do obejścia przepisu, który jest jasny i oczywisty. Późniejsze wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, gdy bezrobotny został już zarejestrowany i uzyskał status osoby bezrobotnej w okresie zawieszenia tej działalności, nie zmienia jego sytuacji faktycznej istniejącej w dacie rejestracji, a do tej daty każe odnieść ustawodawca badanie uprawnień zasiłkowych.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę, zebrał w sposób prawidłowy cały materiał dowodowy i ocenił go w sposób właściwy. Nie pominął faktu wykreślenia przez bezrobotną działalności gospodarczej z CEIDG w dniu 12 lipca 2019 r. Do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosował normę wynikającą z art. 75 ust. 1 pkt 8 o promocji zatrudnienia, z której wynika, że jeżeli w momencie rejestracji osoba rejestrująca się w urzędzie pracy prowadziła działalność gospodarczą, jednak była ona zawieszona (co wynikało z CEIDG), nie można przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z przepisu tego nie wynika możliwość przyznania zasiłku w sytuacji, gdy po rejestracji bezrobotny wykreśli działalność gospodarczą z CEIDG. Wręcz przeciwnie, art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wskazuje, iż zasiłek dla bezrobotnych przysługuje wówczas po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.

Okres ten liczy się od dnia rejestracji. Z uwagi na brzmienie art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, brak jest możliwości uwzględnienia innego stanu faktycznego, niż stan ustalony na dzień rejestracji.

Trafnie w tej sytuacji podnosi autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy zastosował art. 15 k.p.a., który oczywiście ma zastosowanie w każdej sprawie rozpoznawanej przez organ drugiej instancji, ale w stanie prawnym występującym w niniejszej sprawie, nie można go stosować w sposób, w jaki wskazuje Sąd pierwszej instancji.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy przeanalizował i zebrał cały materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny sprawy oraz rozpoznał sprawę z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy wskazał, że: "Organ zarówno I jak i II instancji mają oczywiście obowiązek uwzględnić zaistniałe zmiany stanu faktycznego, jednakże nie może się to odbywać w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny uległ zmianie tzn. odwołująca wykreśliła w dniu 12.07.2019 r. wpis z ewidencji działalności gospodarczej. (...) Późniejsze wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, gdy bezrobotny został zarejestrowany i uzyskał status osoby bezrobotnej w okresie zawieszenia tej działalności, nie zmienia jego sytuacji prawnej istniejącej w dacie rejestracji. "

Niezasadnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Śląski w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji, rozstrzygając sprawę, oparł się nie tylko na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, ale też dokonał samodzielnie ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Doszło zatem w sprawie do dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że organ drugiej instancji zastosował ten przepis, jednak nie mógł uwzględnić w treści decyzji zmiany stanu faktycznego polegającej na wyrejestrowaniu przez bezrobotną działalności gospodarczej z CEIDG z uwagi na normę wynikającą z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Niezasadnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie przez organ drugiej instancji art. 7 i 8 k.p.a.

Podsumowując wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw prawnych do tego, aby kwestia prawa do zasiłku dla bezrobotnych strony była ustalana każdorazowo po zmianie okoliczności faktycznych, które nastąpiły po dacie rejestracji danej osoby jako bezrobotnej. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest ustalane jednorazowo w oparciu o dokumentację przedłożoną w dniu rejestracji w PUP, co wynika z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Chwila rejestracji ma zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii statusu bezrobotnego i związanych z tym uprawnień zasiłkowych. Kwestia przyznania, bądź odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych, uzależniona jest od tego, w jakiej sytuacji faktycznej znajduje się dana osoba w momencie rejestracji w PUP. Jak bowiem wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, datą miarodajną dla ustalenia statusu danej osoby jako bezrobotnej jest dzień jej rejestracji w urzędzie pracy.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną jego wykładnię, uznać należało za usprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA w Gliwicach, kosztami postępowania kasacyjnego.