Uzasadnienie
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr [...] z dnia 17 lutego 2004 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], dla której prowadzona był księga wieczysta pod nazwą "[...]" W-2297 działka nr 2, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 5 – część i nr 8 – część z obrębu 7-04-03, leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa-Żoliborz, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzjami nr [...] z dnia 10 listopada 1992 r. i nr [...] z dnia 19 października 1999 r., a na podstawie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt przeszedł na własność m.st. Warszawy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Objęcie gruntu przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., to jest z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w związku z czym termin składania wyżej wymienionych wniosków mijał dnia 16 lutego 1949 r.
Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 10 listopada 1987 r. tytuł własności nieruchomości o powierzchni 940 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: "[...]" W-2297 działka nr 2, uregulowany był jawnym wpisem na imię W. O. i W. O., niepodzielnie z mocy aktu zeznanego w dniu 10 stycznia 1942 r. za nr 46 tomu III wyżej wymienionej księgi.
Byli właściciele hipoteczni nie złożyli w terminie ustawowym w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu w związku z czym budynek znajdujący się na tym gruncie przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Obecnie stanowi on własność m.st. Warszawy.
W dniu 26 października 1967 r. W. O. i spadkobiercy po zmarłej W. O., to jest W. O. i jego synowie S. O. i W. O. zawarli z J. Z. nieformalną umowę sprzedaży kupna. W § 3 tej umowy zapisano, że "Strona sprzedająca (panowie O.)... sprzedaje ob. Z. J. działkę wraz z domkiem dwuizbowym stanowiącym ich własność, a znajdującą się przy ul. [...] za umowną sumę zł 100 000..." W § 5 tej umowy zapisano, że "Pozostała należność w wysokości 20 000 (dwadzieścia tysięcy) zostanie wypłacona po całkowitym załatwieniu formalności i ostatecznym aktem przekazania wyżej wymienionej działki kupującemu".
W dniu 23 lipca 1987 r. pełnomocnik E. M. złożył wniosek o przyznanie jego mocodawczyni użytkowania wieczystego działki gruntu położonej w Warszawie przy ul. [...] na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzekał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Na podstawie art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. utraciła moc.
Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych.
Wyżej wymieniona umowa z dnia 26 października 1967 r. nie wywarła żadnych skutków prawnych w sferze stosunków właścicielskich, co zostało potwierdzone przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w postanowieniu z dnia 18 lipca 2002 r. sygn. akt III Ns 347/02 i przez Sąd Okręgowy w Warszawie w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt V Ca 446/03.
Jak wynika z powyższego J. Z. nie był, a E. M. nie jest ani byłym właścicielem, ani jego następcą prawnym i w związku z powyższym nie mogli ubiegać się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 89 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 23 lipca 1987 r. należało umorzyć.
Po rozpatrzeniu odwołania E. M. i T. Z. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 czerwca 2004 r. nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i orzekło na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) o odmowie E. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu niewypełnienia dyspozycji powołanego przepisu, gdyż wnioskodawczyni nie jest byłą właścicielką ani następczynią prawną byłego właściciela wyżej wymienionej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą otrzymać tylko osoby wymienione w tym przepisie – byli właściciele (lub ich następcy prawni) nieruchomości warszawskich, których nieruchomości zostały przejęte w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości mogą być jego spadkobiercy bądź osoby obce, które nabyły od niego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. E. M. nie jest taką osobą.
W aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia umowy z 23 października 1967 r., jednakże umowa ta – nazwana umową "sprzedaży-kupna działki z domkiem dwuizbowym (...) w Warszawie przy ul. [...]" nie mogła – jako niezachowująca formy aktu notarialnego – wywierać skutków prawnych (art. 58 w związku z art. 73 § 2 k.c.).
Z powyższego wynika, że wniosek E. M., złożony w dniu 24 lipca 1987 r., nie spełnia podstawowej przesłanki zawartej w art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, powtórzonej w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Natomiast zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzja taka winna odmawiać ustanowienia prawa, a nie orzekać o umorzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1350/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że E. M. nie jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości, to jest W. O. i W. O., którzy ujawnieni byli jako współwłaściciele nieruchomości o powierzchni 940 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "[...]" W-2297 działka nr 2.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Byli właściciele nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, wobec czego grunt przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy.
Były właściciel W. O. i spadkobiercy po zmarłej W. O., to jest W. O. i S. O. prywatną umową zawartą w 1967 r. z J. Z. sprzedali przedmiotową działkę wraz z domem dwuizbowym.
Skarżąca podała, że od 1967 r. nieprzerwanie, najpierw jej rodzice, a następnie ona posiadali tę działkę jako właściciele. Okoliczność ta winna jednak być podniesiona przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie.
Prywatna umowa sprzedaży nieruchomości, inaczej niż to skarżąca przedstawia w skardze, nie przenosi prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu cywilnego tak umowa zobowiązująca do przeniesienia prawa własności nieruchomości, jak i umowa przenosząca własność powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W sprawie do zawarcia aktu notarialnego nie doszło. Oznacza to, że J. Z. – ojciec skarżącej nie został właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Wskazać należy, że posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem może nabyć własność tej nieruchomości przez zasiedzenie, która to sprawa jest sprawą cywilną rozstrzyganą przed sądem powszechnym.
Wszystkie te okoliczności wskazują, że skarżąca E. M. nie jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości, o których stanowi art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., a zatem organy obu instancji odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.
T. P. Z. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:
- naruszeniu prawa materialnego – art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez błędną wykładnię pojęcia "następcy prawni właściciela" w związku z błędną wykładnią skutków prawnych umowy z 26 października 1967 r.,
- naruszeniu przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 19 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanej w mocy decyzji z 28 czerwca 2004 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, według właściwości rzeczowej Prezydentowi Miasta Stołecznego w Warszawie.
W. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, powołując się na orzeczenie sądu powszechnego.
Na wniosek F. J. Z., Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił go na prawach strony do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości, może zostać podjęte wyłącznie w wyniku złożenia skargi przez legitymowany podmiot. Według art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesu prawnego innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego oparta jest na kryterium ochrony interesu indywidualnego i interesu publicznego. Wniesienie skargi na podstawie ochrony interesu publicznego jest ograniczone do wyliczonych podmiotów: prokuratora, który jest powołany do ochrony praworządności; Rzecznika Praw Obywatelskich, który powołany jest do ochrony praworządności w zakresie praw i wolności człowieka i obywatela; organizacji społecznej, która powołana jest do ochrony wartości społecznych określonych statutem tej organizacji. Wyliczone podmioty mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, poza przypadkami wskazanymi w przepisach szczególnych, w oparciu o kryterium obiektywnego naruszenia przepisów prawa. Inne podmioty nie mogą wnosić skargi w oparciu o kryterium obiektywnego naruszenia przepisów prawa, w myśl bowiem art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają legitymację do złożenia skargi tylko w sprawach, w których mają interes prawny. Interes prawny to interes chroniony przepisami administracyjnego prawa materialnego, które są podstawą do dokonania autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Interes prawny to zatem interes indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Tak określona legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma znaczenie przy określeniu legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej. Według art. 173 § 2 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem". Legitymacja zatem do złożenia skargi służy stronie. Zgodnie z art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi". Legitymację do złożenia skargi ma skarżący, a zatem ten, kto ma w sprawie interes prawny.
Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuściła do postępowania sądowoadministracyjnego podmioty na prawach strony. Według art. 33 § 1 tej ustawy "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Uczestnik na prawach strony ma takie same prawa procesowe jak strona skarżąca, a zatem ma legitymację do złożenia skargi kasacyjnej. Warunkiem tej legitymacji, jak stanowi expressis verbis art. 33 § 1, jest spełnienie przesłanki interesu prawnego w sprawie.
W uchwale z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)".
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi T. P. Z. ustalił, że nie ma on interesu prawnego w sprawie. Spadkobiercami J. Z. są E. M. i F. J. Z., jak zgodnie oświadczyli na rozprawie. F. J. Z. nie przekazał swoich praw synowi T. P. Z. Nie może zatem T. P. Z. wywodzić praw majątkowych z praw J. Z., którego nie jest następcą prawnym. Nie ma zatem w sprawie własnego interesu prawnego, który dałby podstawę do orzekania autorytatywnego o jego prawach na mocy art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.