Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E.N. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej także: "organ") z 13 października 2020 r., nr SKO.405.ŚR.1694.893.2020 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 18 września 2020 r. Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 11, 16 i 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: "ustawa"), uchylił E.N. prawo do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., przyznane 29 lipca 2019 r., na córkę J.N.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.
Decyzją z 13 października 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 25 sierpnia 2020 r. Wojewoda Podkarpacki poinformował, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, "od 1 lipca 2019 r. do nadal", albowiem mąż E.N. od 23 kwietnia 2019 r. jest zatrudniony w Norwegii. W tej sytuacji, w ocenie organu zastosowanie znajduje art. 16 ust. 6 ustawy, który obliguje organ do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członek rodziny tej osoby podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W skardze na powyższą decyzję E.N. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnobrzegu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy, art. 11 ust. 2a oraz art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. poz. 166, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie) oraz art. 27 ustawy w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr").
Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo sięgnęły do unormowań zawartych w art. 16 ustawy. Przewidują one, że w przypadku gdy osoba uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1), a to wobec brzmienia wskazanego wyżej art. 11 ust. 1 ustawy. Z kolei, w razie, gdy osoba uprawniona do otrzymania przedmiotowego świadczenia lub też członek rodziny tej osoby przebywa w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2).
W obydwu opisanych wyżej wypadkach wojewoda ma obowiązek ustalenia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zadaniem wojewody jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (ust. 5). Natomiast organ, który przyznał świadczenie wychowawcze wobec ustalenia przez wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zobligowany jest do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). Wówczas to wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem tychże przepisów.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wobec otrzymania od Wojewody Podkarpackiego informacji o tym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organy nie miały jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a związane był treścią powyższej informacji oraz jednoznacznym brzmieniem art. 16 ust. 6 ustawy, które nakazywało orzec jak w decyzji I i II instancji.
Sąd podniósł również, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy nie miały więc obowiązku prowadzić jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie jej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy materialnej, jak też w zakresie tego, czy w sprawie faktycznie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a to wobec niepozostawania przez M.N. w zatrudnieniu na terenie Norwegii od stycznia 2020 r. Nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy była również kwestia posiadania przez skarżącą wiedzy odnośnie do pobierania w Norwegii przez jej męża M.N. jakiegokolwiek świadczenia na ich córkę. To ustalenie przez Wojewodę Podkarpackiego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego było przesądzające dla niniejszej sprawy, przy czym kontrola powyższego będzie mogła mieć miejsce na późniejszym etapie tzn. po wydaniu przez ten organ stosownej decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego. To na tym właśnie kolejnym etapie, okoliczności wskazane w skardze będą mogły zostać podniesione celem ich zbadania przez właściwy organ.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy, Sąd I instancji wywiódł, że pomimo powołania tego przepisu w decyzji Prezydenta Miasta M. nie miał on zastosowania w sprawie. Jak bowiem stanowi art. 163 kpa, organ może uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 kpa, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Przepisem takim jest art. 16 ust. 6, w oparciu o który rozstrzygnięto sprawę.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E.N. zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy, poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ I instancji wydał prawidłową decyzję, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania w zakresie sytuacji rodzinnej E.N. nie wziął pod uwagę, że M.N. od stycznia 2020 r. nie podejmuje żadnego zatrudnienia na terenie Norwegii ani nie otrzymuje żadnego świadczenia oraz nie uwzględnił, że skarżąca nie miała wiedzy na temat tego, czy M.N. pobiera jakiekolwiek świadczenia na terenie Norwegii;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy jak wynika z akt postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Tarnobrzegu, M.N. nie pracuje poza granicami kraju, jak również nie ma prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ustawy w zw. z art. 32 uśr poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej mógł wydać decyzje uchylającą prawo do pobierania świadczenia wychowawczego na małoletnią J.N. w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., podczas gdy decyzja o zmianie, uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego czy też rodzinnego ma charakter decyzji konstytutywnej, może zatem wywierać skutki ex nunc;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik zapadłego w sprawie orzeczenia, tj. art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. pominięcie dowodów i oświadczeń skarżącej wskazujących na fakt, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącej;
- 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik zapadłego w sprawie orzeczenia, tj. art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie dowodów w postaci pisma procesowego z 17 sierpnia 2020 r., sporządzonego przez pełnomocnika M.N.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie wydanych decyzji organów administracji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie należy jednak w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu błędnego zastosowania przepisu, dlaczego powinien (bądź nie powinien) być zastosowany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2887/12, 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13 oraz z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5231/21).
Analiza zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w zakresie zarzutów z pkt 1-2, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie w istocie wskazuje na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez siebie zakresie oraz na niewłaściwą ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego. Taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa.
W stosunku do zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej wskazać należy, że ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, czy naruszenie przez Sąd I instancji art. 27 ustawy w zw. z art. 32 uśr nastąpiło poprzez ich błędne zastosowanie, czy też błędną wykładnię. Nadto, zarówno art. 27 ustawy jak i art. 32 uśr składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. W przypadku przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10).
Błędne skonstruowanie powyższego zarzutu uniemożliwia jego ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r. r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13 oraz z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13).
Jedynie na marginesie powyższych rozważań można wskazać, że pomimo błędnego wymienienia przez Prezydenta Miasta M. art. 27 ust. 1 ustawy w podstawie prawnej decyzji wydanej w I instancji, ani art. 27 ust. 1 ustawy ani art. 32 uśr nie były stosowane w sprawie. Jak bowiem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, art. 16 ust. 6 ustawy stanowi odrębną od art. 27 ust. 1 ustawy podstawę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała wyłącznie na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 77 § 1 kpa.
Powyższy zarzut także nie został w pełni prawidłowo sformułowany. Zgodnie z art. 173 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Podkreślenia wymaga, że w ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 13 października 2020 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przedmiotowa skarga kasacyjna została w tym zakresie sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie powoduje jednak automatycznej dyskwalifikacji tak sformułowanego zarzutu.
Analizując powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, poprzez pominięcie przytoczonych przez siebie dowodów. Podnieść jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję, nie dokonuje samodzielnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a jedynie ocenia prawidłowość wypełnienia tego obowiązku przez organy orzekające w sprawie. Tym samym skarżąca kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organy, a w dalszej kolejności oceny tych ustaleń dokonanej przez WSA.
Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).
Tymczasem zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, dotyczące pominięcia wskazanych dowodów i oświadczeń, na okoliczność pozostawania małżonków E. i M. N. w faktycznej separacji od 2016 r. i toczącego się obecnie postępowania o rozwód ww., jak również faktu, że M.N. od stycznia 2020 r. nie pracuje w Norwegii ani nie pobiera żadnego zasiłku, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy, podstawę do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego stanowi sam fakt ustalenia przez wojewodę, w sytuacji o której mowa w ust. 2, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skoro okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie miały znaczenia w sprawie, organy nie były zobowiązane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ich ustalenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w sentencji.