Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/06 oddalił skargę S. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
S. C. pełnił służbę na stanowisku dowódcy zastępu wojskowej straży pożarnej w Jednostce Wojskowej [...] w K. Decyzją Szefa Delegatury Okręgowego Inspektoratu Wojskowej Ochrony Pożarowej (dalej WOP) z dnia [...] skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe - młodszego ratownika.
Szef Okręgowego Inspektoratu WOP w K. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji [...]. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. C. przyznał mu, na podstawie art.160 kpa, odszkodowanie w wysokości [...] zł. Podał przy tym, że wnioskodawca w związku z bezzasadnym przeniesieniem go na niższe stanowisko służbowe pobierał świadczenia niższe od należnych, tj. od 1 kwietnia 1993 r. do 30 kwietnia 1997 r. uposażenie (zasadnicze, dodatki do uposażenia, nagrody i inne) oraz od 1 maja 1997 r. do 31 lipca 2000 r. rentę. Przyznana mu suma odszkodowania stanowi rzeczywistą różnicę pomiędzy należnymi uposażeniem i rentę wraz z odsetkami ustawowymi a kwotami wypłaconych mu świadczeń.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, stwierdził nieważność decyzji Szefa Okręgowego Inspektoratu WOP w K. z dnia z dnia [...] nr [...]. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję organu I instancji z dnia [...] utrzymał w mocy. W motywach swych rozstrzygnięć organy nadzoru wskazały, że Szef Okręgowego Inspektoratu WOP w K., przyznając S. C. odszkodowanie na podstawie wówczas obowiązującego art.160 kpa, rażąco naruszył prawo. Nie wziął bowiem pod uwagę przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, określających zasady wypłaty uposażeń oraz nie uwzględnił faktu przedawnienia roszczeń wnioskodawcy.
Decyzję Ministra Obrony Narodowej S. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 160 kpa. Jego zdaniem, przepis art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia co do roszczeń odszkodowawczych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Regulacja prawna przewidziana w art. 160 kpa stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za rzeczywistą szkodę, którą strona poniosła na skutek stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczywista szkoda skarżącego powstała w związku z bezzasadnym przeniesieniem na niższe stanowisko i stanowi różnicę pomiędzy kwotami należnymi, a pobranymi z tytułu uposażenia, nagród rocznych, odpraw, rocznego świadczenia pieniężnego i emerytury wraz z odsetkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1706/01 odrzucił skargę S. C. wniesioną od decyzji organu I instancji, tj. Szefa Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej z dnia [...]. Następnie w sprawie doszło do weryfikacji w trybie odwoławczym powyższej decyzji, mimo że w stosownym trybie nie został przywrócony skarżącemu termin do wniesienia odwołania co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. oddalił skargę S. C. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 112 kpa strona nie może ponieść szkody z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Oznacza to, że jeżeli strona wniesie odwołanie po upływie przewidzianego prawem terminu do dokonania czynności prawnej, jednakże z zachowaniem terminu podanego przez organ I instancji, to wówczas należy uznać, że złożyła ona odwołanie w terminie i nie zachodzi konieczność przywracania terminu do dokonania tej czynności. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że S. C., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji wniósł w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a po otrzymaniu w dniu 24 stycznia 2003 r. postanowienia Sądu z dnia 3 grudnia 2002 r. o odrzuceniu skargi z powodu niewyczerpania środków odwoławczych, w terminie 14 dni od tej daty złożył odwołanie nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w świetle art. 112 kpa oznacza, że zachował termin do wniesienia tego środka zaskarżenia.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że strażak Państwowej Straży Pożarnej z tytułu wykonywanej służby nabywa prawo do uposażenia. Struktura, wysokość i inne składniki uposażenia są ustalone w przepisach pragmatycznych, regulujących całokształt zagadnień związanych z pełnieniem służby w tej formacji. Specyfika stosunków służbowych funkcjonariusza służb mundurowych nie zwalnia Państwa z obowiązku należytego i terminowego wypłacania należnego tym funkcjonariuszom uposażenia, a naruszenie tego obowiązku skutkuje możliwością dochodzenia przez tego funkcjonariusza należnych z tego tytułu odsetek. Sprawa o odsetki za opóźnienie w wypłacie funkcjonariuszowi PSP uposażenia ma charakter cywilnoprawny (art. 2 § 1 kpc) i do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawach roszczeń z tytułu należnego strażakowi uposażenia nie mógł mieć zastosowania przepis art. 160 kpa, będący podstawą do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu poniesionej (rzeczywistej - do dnia wejścia w życie Konstytucji RP - por. orzeczenie TK z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 Dz. U. Nr 170, poz.1660) szkody, powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Organ, przyznając skarżącemu odszkodowanie w trybie art. 160 kpa, rozstrzygnął o zaspokojeniu roszczeń skarżącego z tytułu uposażenia oraz innych roszczeń pieniężnych wywodzonych ze stosunku służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej, wbrew bezwzględnie obowiązującym w tej mierze przepisom prawa materialnego zawartym w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem z treści przepisu art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wynika, że organem właściwym do rozpatrywania roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych jest kierownik jednostki organizacyjnej, w której strażak pełni służbę. Roszczenia te ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym stały się wymagane, przy czym bieg przedawnienia przerywa każda czynność podjęta przed tym organem w celu dochodzenia, ustalenia albo zaspokojenia tego roszczenia.
Skoro Szef Okręgowy Inspektoratu WOP w K. przyznał w trybie art. 160 kpa odszkodowanie za szkodę z tytułu uposażenia, nagród rocznych, odprawy, rocznego świadczenia pieniężnego i emerytury wbrew regulacji zawartej w przepisach rozdziału 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zatytułowanego "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków", a także przepisom ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), to Szef Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, w ocenie Sądu I instancji, miał podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Należy również podnieść, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 404) organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, wysokości świadczeń pieniężnych z tego tytułu zaopatrzenia jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. C., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez "stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Okręgowego Inspektoratu Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej w K. nr [...] z dnia [...] o przyznaniu odszkodowania", a ponadto domagając się zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych.
Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- błędną wykładnię art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002r, Nr 147, poz.1230 z póź.zm.) poprzez uznanie, iż roszczenie skarżącego ma charakter roszczenia pracowniczego, podczas gdy ma charakter roszczenia odszkodowawczego,
- błędną wykładnię art. 160 kpa poprzez uznanie iż roszczenie skarżącego ma charakter roszczenia pracowniczego, podczas gdy ma charakter roszczenia odszkodowawczego,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrozumiał istoty dochodzonych przez skarżącego roszczeń. Sąd I instancji przyjął bowiem, że jest to roszczenie, którego wyłączną podstawę może stanowić art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem tego typu roszczenie ma charakter cywilnoprawny. Mogłoby być dochodzone jedynie na drodze procesu cywilnego przed sądem pracy, a w konsekwencji do oceny jego zasadności nie jest uprawniony wojewódzki sąd administracyjny. Roszczenia z tytułu uposażenia mają charakter roszczeń ex contractu, a ich źródłem jest zobowiązanie umowne o charakterze pracowniczym wynikające z faktu zawarcia umowy o pracę, powołania lub mianowania. Skarżący nie dochodził jednak roszczeń wynikających z określonego stosunku zobowiązaniowego, lecz roszczeń, których źródłem jest czyn niedozwolony (ex deliktu), a konkretnie fakt wydania nieważnej decyzji administracyjnej. S. C. nie domagał się zapłaty zaległego uposażenia, tak jak przyjął Sąd I instancji, lecz naprawienia szkody wynikłej z wydania decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, która musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W wyniku wydania przez Szefa Delegatury Okręgowego Inspektoratu WOP w K. z dnia [...] decyzji o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe, której nieważność stwierdził Szef Okręgowego Inspektoratu WOP w K. decyzją z dnia [...], S. C. poniósł szkodę polegającą na pobieraniu wynagrodzenia niższego niż gdyby nie została wydana nieważna decyzja. W tej sytuacji skarżącemu przysługiwało prawo do dochodzenia odszkodowania w szczególnym trybie określonym w art.160 kpa. Przepis ten stanowił samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2000r sygn. akt VSA 1501/99, z dnia 9 czerwca 1999r sygn. akt IVSA 997/97, z dnia 7 stycznia 2000r III CZP 58/98 oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989r sygn. akt III CZP 58/88, wyrok NS z dnia 6 lutego 2004r sygn. akt II CK 433/02, a także J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks..s.752). Przepis art. 160 kpa stanowiący podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych został wprawdzie uchylony z dniem 1 września 2004 r., ale w niniejszej sprawie ma on zastosowanie gdyż decyzja stwierdzająca nieważność omawianego rozstrzygnięcia została wydana w dniu 22 grudnia 2000 r., a zatem przed uchyleniem art. 160 kpa. Należy zaznaczyć, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawę dochodzenia roszczeń wynikających z faktu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowiłby art. 417 § 1 i 2 kc oraz art. 4171§ 2 kc, a nie jak przyjął Sąd I instancji przepis art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Powoływanie się przez WSA w Warszawie na art. 92 cyt. ustawy jest nieuzasadnione również z tego względu, iż dotyczy on wyłącznie przedawnienia roszczeń a nie uprawnień kierownika jednostki organizacyjnej do określania wysokości należnego odszkodowania. Przepis ten nie może mieć również zastosowania do określania terminu przedawnienia roszczeń w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Przedawnienie takich roszczeń rządzi się własnymi regułami, które poprzednio określał przepis art. 160 kpa, a obecnie przepisy kodeksu cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem nieważności postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art.183 § 2 P.p.s.a. - zależy od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych łączne z ich uzasadnieniem. Podstawy kasacyjne determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez skarżącego. Nawet, jeżeli zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, sąd kasacyjny nie może go uchylić, jeżeli w stosunku do tego orzeczenia nie zostały prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne.
Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko -radcowski, stanowiąc w art.175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Dokonanie takiej kontroli jest możliwe jedynie w przypadku powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, którym - zdaniem kasatora - miał uchybić Sąd I instancji oraz właściwe uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Dla profesjonalnego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że wskazanie konkretnej normy prawnej naruszonej zaskarżonym orzeczeniem, na ogół nie może ograniczać się wyłącznie do powołania numeru artykułu. Jeżeli artykuł ten dzieli się na mniejsze jednostki, niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, a zatem właściwego na przykład paragrafu, ustępu, punktu itp., a ponadto uzasadnienie na czym polegało jej naruszenie przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie powołanych wymogów nie spełnia. Jej autor zarzucił bowiem Sądowi I instancji ogólnie naruszenie art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art.160 kpa, nie wskazując przy tym któremu z dwóch paragrafów pierwszego z tych artykułów i któremu z sześciu paragrafów art.160 kpa miał uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zauważyć ponadto należy, że art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy dwóch postaci naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i jego niewłaściwego zastosowania. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię sprowadza się do mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Tymczasem kasator w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej w istocie polemizował ze stanowiskiem odnośnie niewłaściwego zastosowania wskazanych artykułów w sprawie skarżącego, ale zarzutu błędu w ich subsumcji nie sformułował. Jednoznacznie ograniczył się wyłącznie do zarzutu błędnej wykładni, nie wyjaśniając jednak na czym miało polegać, w jego ocenie, błędne rozumienie przez Sąd I instancji oraz których dokładnie jednostek redakcyjnych wskazanych artykułów.
Błędnie sformułowane przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.