Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 780/17

Uzasadnienie

I OSK 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 40/16 oddalił skargę A. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak sprawy [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania w rejonie ulic [...] - [...] wraz z infrastrukturą w ramach zadania pn. rozbudowa skrzyżowania w rejonie ulic [...] - [...] w S.". Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2013 r. Wobec powyższego nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy S. Decyzja o zezwoleniu na realizację powyższej inwestycji drogowej wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) - zwanej dalej: specustawą drogową.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta S. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Jednocześnie organ wyznaczył na dzień [...] maja 2013 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości.

Na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 37 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta S. poinformował strony, iż przewidywany termin załatwienia sprawy dot. odszkodowania to dzień [...] czerwca 2014 r. Wyjasnił, iż konieczne jest zebranie stosownego materiału dowodowego, w tym zlecenie wykonania i uzyskania operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że nowy termin załatwienia sprawy podyktowany jest dużą ilością spraw, koniecznością rozpatrywania ich w kolejności wpływu do urzędu, a także podkreślono, że każda ze spraw stanowi przypadek indywidualny, często o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, wymagającym szczegółowej analizy akt sprawy.

W dniu [...] maja 2013 r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem właściciela nieruchomości, co potwierdza spisany protokół znajdujący się w aktach sprawy.

Operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. P. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta S. poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym, w tym o operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z uwagi na zgłoszone przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości zastrzeżenia do operatu szacunkowego, organ uzyskał w sprawie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz A. S. i J. S. W wyniku wniesionego odwołania przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zakwestionował główny dowód w sprawie, jakim był operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz nakazał organowi I instancji przeprowadzić dodatkowe postępowanie.

Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie odszkodowawcze, w pierwszej kolejności zgromadził materiał dowodowy w postaci wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego oraz nowego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014r. strony wniosły zastrzeżenia, co do sposobu prowadzenia postępowania odszkodowawczego, na które Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielił wyjaśnień.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie na rzecz A. S. i J. S. za przedmiotową nieruchomość.

W wyniku złożonego przez dotychczasowych właścicieli odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania dodatkowego, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, Prezydent Miasta S. przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2015 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda [...] powołując się na zasadę dwuinstancyjności wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien dokonać oceny operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2015 r., ustalić strony postępowania, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości oraz zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania.

Na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. A. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Sądu Rejonowego w S. Wydział Ksiąg Wieczystych o akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r. z księgi wieczystej nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. poinformował strony postępowania o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, jaki został wyznaczony do dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na konieczność zebrania i oceny materiału dowodowego oraz dużą ilość wpływających spraw i rozpatrywania ich według kolejności. Ponadto organ podkreślił, że każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie, często o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, wymagająca szczegółowej analizy akt sprawy.

Z uwagi na złożoną przez A. S. i J. S. skargą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Prezydent Miasta S. na wezwanie organu odwoławczego, pismem z dnia [...] września 2015 r. przekazał Wojewodzie [...] akta sprawy dot. prowadzonego postępowania odszkodowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 973/15 oddalił skargę A. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta S. powziął informację o treści wyroku (wydruk w aktach sprawy) i powołując art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania, że sprawa zostanie zakończona w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r. Uzasadniając wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, organ wskazał na konieczność zebrania i oceny materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw i konieczność rozpatrywania postępowań według kolejności.

W związku z prawomocnym wyrokiem sądu, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił organowi I instancji akta sprawy.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta S. poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, w tym o operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. S. i J. S. złożyli zastrzeżenia do operatu szacunkowego. W związku z powyższym Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] maja 2016 r. przesłał zarzuty strony do rzeczoznawcy majątkowego, celem zajęcia stanowiska w tej sprawie.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy D. P. przedstawiła stosowne wyjaśnienia odnośnie wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta S. poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym, wyznaczając termin 21 dni od dnia odbioru ww. pisma na wniesienie ewentualnym wyjaśnień. Następnie organ zgromadził materiał dowodowy w postaci umowy sprzedaży - aktu ustanowienia służebności gruntowych oraz ustanowienia pierwokupu, zawartej w dniu [...] września 2005 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. A. S. i J. S. złożyli zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy, prowadzonej przez Prezydenta Miasta S. o sygn. akt [...], a także przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. A. S. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania, ewentualnie bezczynność Prezydenta Miasta S. o czym ma świadczyć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i braku wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. stwierdził, że informował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy oraz jego przyczynach, dlatego wniósł o oddalenie skargi jako przedwczesnej i nieuzasadnionej.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. pełnomocnik skarżących odniósł się do stanowiska organu, zawartego w treści odpowiedzi na skargę.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję nr [...], ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna.

Zdaniem Sądu I instancji zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów (§ 5). Natomiast stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na tle przytoczonych przepisów, Sąd wskazał, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy", w ocenie Sądu, należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji.

W tych okolicznościach instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przewidziana w przepisie art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale przede wszystkim stanowi podstawę do dokonania przez sąd oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem sprawności, a więc tego czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w przepisie art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., czy też nie.

W oparciu o powyższe WSA w Gliwicach stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W ocenie Sądu, w sprawie pomimo, że postępowanie od momentu jego wszczęcia przez organ w dniu [...] kwietnia 2013 r. do momentu wydania ostatniej decyzji w dniu [...] grudnia 2016 r. trwało przeszło trzy lata, to nie sposób przypisać organowi zwłoki w działaniu. Przede wszystkim wskazać należy, że w tym czasie organ trzykrotnie wydawał decyzję ustalającą odszkodowanie za przejętą nieruchomość, każdorazowo w oparciu o nowy operat szacunkowy, a nadto sprawa była również przedmiotem rozpozna przez Sąd. W każdym z tych przypadków organ był zobowiązany do przeprowadzenia przetargu, zmierzającego do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem było oszacowanie wartości nieruchomości przejętej na cel publiczny (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc także w przepisach szczególnych) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Opóźnienia spowodowanego koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego nie należy więc wliczać do czasu trwania postępowania w sprawie, a o zwłoce spowodowanej przeprowadzeniem przetargu strona była informowana w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, procedura wyłaniania biegłych do sporządzania operatu powoduje, że organ nie ma wpływu na niezbędny do tego czas, tym samym okres ten nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Nadto oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ nie jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i nie zbadano wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie. Wynika to z faktu, iż organ w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego winien ustalić strony postępowania, indywidualnie zawiadamiać o wszczęciu postępowania oraz czynnościach podejmowanych w sprawie, przeprowadzić postępowanie przetargowe w celu sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego główny dowód w sprawie, zapewnić wszystkim stronom czynny udziału w prowadzonym postępowaniu, ocenić całokształt materiału dowodowego i w efekcie powyższego wydać stosowną decyzję.

Sąd stwierdził, że nie bez znaczenia dla terminu rozpatrzenia sprawy pozostaje także aktywność skarżących, którzy szeroko korzystali z uprawnień przysługujących stronie postępowania, m.in. poprzez składanie uwag i zastrzeżeń do operatów szacunkowych, odwołań od decyzji organu I instancji i skarg do sądu administracyjnego. Realizacja uprawnień procesowych spowodowała wydłużenie prowadzonego postępowania i odroczenie terminu załatwienia sprawy. Wreszcie na niewydanie decyzji w wyżej zakreślonym terminie wpływ miał brak akt sprawy w pewnych okresach czasu (od 16 czerwca 2013 r. do 27 października 2014 r., od 3 marca 2015 r. do 13 sierpnia 2015 r., od 24 września 2016 r. do 5 maja 2016 r.).

Z powyższych względów Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się przez okres nieznacznie przekraczający ustawowe terminy, jednak nie w sposób przewlekły. Wyjasnił, że przywołany w skardze art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, wyznaczający 60-cio dniowy termin do wydania decyzji o odszkodowaniu, liczony od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego. Wskazany 60-cio dniowy termin jest terminem szczególnym, w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. Mimo tego, że sprawę w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należy uznać za szczególnie skomplikowaną, która według ogólnych reguł mogłaby być załatwiana w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), ustawodawca postanowił, kierując się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), której elementem jest również czas wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny, wprowadzić sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie jednak 60-cio dniowy termin, wynikający z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy drogowej został poddany ocenie z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy, jednakże korzystał z instytucji sygnalizacji uregulowanej art. 36 k.p.a., czyniąc zadość przepisom prawa w zakresie terminowości załatwiania spraw. Wyznaczane przez Prezydenta Miasta S. nowe terminy zakończenia postępowania odszkodowawczego były terminami niezbędnymi, usprawiedliwionymi konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Z tych względów, w ocenie Sądu, Prezydentowi Miasta S. nie można skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych skarżących oraz właściwych organów.

W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania w prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

W dniu [...] lutego 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli A. i J. S., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualnie bezczynności w prowadzonym przez niego postępowaniu oraz stwierdzenie, że przewlekłość, ewentualnie bezczynność organu, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżących w częściach równych zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej lub ewentualnie w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie zarzucili WSA w Gliwicach:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualnie bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a także że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym organ naruszył poniższe przepisy:

1. art. 35 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w tych przepisach, tj. w ciągu 2 miesięcy (60 dni), podczas gdy nie występowały sytuacje uzasadniające dłuższe rozpoznanie sprawy,
2. art. 35 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy - Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., dalej p.z.p.) w wersji obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przepisów p.z.p. nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro, a wartość operatu szacunkowego dla nieruchomości nie przekraczała tej kwoty, zatem organ nie był zobligowany do wyłonienia rzeczoznawcy w trybie zamówień publicznych i mógł szybciej i sprawniej wycenić wywłaszczoną nieruchomość na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania,
3. art. 35 § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że następujące sytuacje nie stanowiły opóźnienia zawinionego przez organ bądź były spowodowane z winy skarżących, bądź stanowiły terminy przewidziane w przepisach prawa do przeprowadzenia określonych czynności, dlatego nie zostały wliczone do ogólnego czasu trwania postępowania określonego ustawą: konieczność przeprowadzenia aż trzech przetargów publicznych w trybie p.z.p. w celu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, brak akt sprawy przez okres 9 miesięcy, kiedy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi skarżących na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2015 r.,
4. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, podczas gdy nie było to usprawiedliwione obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania,
5. art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący nieufność skarżących do władzy publicznej, w sposób przewlekły zamiast działać wnikliwie i szybko, poprzez zaniechanie posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tj. wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego z wolnej ręki zamiast w trybie zamówienia publicznego, ewentualnie rozpisanie przetargu publicznego odpowiednio wcześniej i tylko jeden raz a nie trzy, niesporządzenie akt zastępczych sprawy w momencie ich przekazania do Sądu oraz niezwrócenie się do Sądu z wnioskiem o ich wypożyczenie, celem kontynuowania postępowania dowodowego,

2. niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez brak oceny czynności organu w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu 84 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy przy ocenie argumentu Sądu, że organ był zobligowany do przeprowadzenia przetargu zgodnie z przepisami p.z.p.,
3. niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w wyroku niewyjaśniającego w pełni podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiający stwierdzenie, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowo kontroli legalności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

1. art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy p.z.p. przez przyjęcie, że z tych regulacji wynika, iż organ był zobowiązany do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości jedynie w drodze przeprowadzenia przetargu w trybie zamówienia publicznego. Natomiast z przepisów tych wynika jedynie obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego,
2. pominięcie przy wykładni ww. przepisów art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 4 pkt 8 p.z.p., co miało wpływ na błędną wykładnię przepisów art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny bada z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień nieuwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania, mimo, że zdaniem skarżącego, okoliczności sprawy wskazują, że Prezydent Miasta S. działa w sposób opieszały oraz błędnego wykazania przez WSA w Gliwicach, że na czynności organu miały wpływ przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych nakazujące mu przeprowadzenie postępowania o zamówienie publiczne w celu wyłonienia osoby, która sporządzi operat szacunkowy.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak zaś stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych (por wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 606/15.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że żaden z wyżej przedstawionych przypadków nie został trafnie wyeksponowany w treści skargi kasacyjnej, zatem nie dowiodła ona przewlekłości postępowania. Wprawdzie okres pomiędzy wszczęciem w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta S. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a datą złożenia przez skarżących kasacyjnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. do WSA w Gliwicach skargi na przewlekle postępowania organu minęły ponad 3 lata, to jednak charakter sprawy, stopień jej skomplikowania, tok postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego i wreszcie konieczność sporządzenia nowych operatów szacunkowych, nie pozwalają na uznanie, że Prezydent Miasta S. prowadził postępowanie odszkodowawcze w sposób przewlekły, nie mając zamiaru zakończenia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd I instancji orzekając na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wziął pod uwagę, że postępowanie to było prowadzone w sposób zmierzający do jego zakończenia. Nadto, że w dacie wniesienia skargi w sprawie nadal toczyło się postępowanie, po zwrocie akt do organu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą A. i J. S. Strona skarżąca skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych, które de facto prowadzą do wydłużenia okresu trwania postępowania, ale - co należy podkreślić – dochodzi do tego z przyczyn niezależnych od organu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji na skutek toczących się postępowań odwoławczych organ w okresach od 16 czerwca 2013 r. do 27 października 2014 r., od 3 marca 2015 r. do 13 sierpnia 2015 r., od 24 września 2015 r. do 5 maja 2016 r., a więc przez około rok i trzy miesiące nie posiadał akt sprawy.

Nadto należy zważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1469), ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ustawa ta nakazuje organowi zwrócenie się o opinię biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Również w niniejszej sprawie taka czynność została przedsięwzięta, przy czym należy mieć na względzie, że przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wyłączają działania art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), wedle którego operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu dla którego został sporządzony tylko przez okres 12 miesięcy. Nadto aktywność procesowa stron również była przesłanką, która spowodowała, że w sprawie sporządzono aż 4 operaty szacunkowe, co było konieczne dla rzetelnego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Wystąpiła zatem tu kolizja pomiędzy szybkim, a rzetelnym załatwieniem sprawy, które to reguły nie zawsze możliwe są do pogodzenia. Specyfika i charakter niniejszej sprawy usprawiedliwiają jednak przedsięwzięte czynności organu. Właściwe określenie wartości nieruchomości wywłaszczonych jest wymogiem każdego postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie. Czynności wyjaśniające i dowodowe prowadzone w toku postępowania są niewątpliwie czasochłonne, a przez to wydłużające postępowanie. Należy mieć jednak na uwadze, że poszczególne czynności podjęte tak z inicjatywy strony skarżącej, jak również przez Wojewodę, następowały w racjonalnych odstępach czasu.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut nieuwzględniania skargi wobec przewlekłości postępowania jest więc niezasadny.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w okresie, gdy zostało wszczęte postępowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), trybu zamówienia publicznego nie stosuje się do zakupu towarów lub usług, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 Euro, co oznacza, że w przypadku jednostkowych operatów szacunkowych, nie stosuje się ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jednak ten błąd WSA w Gliwicach nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ w świetle wskazanych wyżej rozważań, na konieczność wydłużenia czynności postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały wpływ inne okoliczności prawidłowo ustalone i opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.