Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1898/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) października 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: zarządzeniem Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "(...)" w W., własność P. O. P., na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr.P..Nr 21, poz.
67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U. R.P. Nr 49, poz. 437), art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 grudnia 1934 r. (Dz. U.Nr 110, poz. 976) oraz art. 1 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 września 1939 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 545), ustanowiono z dniem 29 lipca 1949 r. przymusowy zarząd państwowy nad tym przedsiębiorstwem.
Minister Leśnictwa w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. art. 3 ust. 1 lit. b i ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P.Nr 3, poz. 17 z późn. zm.) i § 65 ust. 1 oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U.RP. Nr 16, poz. 62 z późn. zm), wydał orzeczenie nr (...) z dnia (...) kwietnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa przedsiębiorstwo "(...)".
Pismem dnia 15 września 1990 r. P. P. i A. P. wnieśli między innymi o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) lipca 1949 r.
Minister Gospodarki decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia (...) lipca 1949 r.
W ocenie organu przejście własności przedsiębiorstwa spowodowało ustanie przymusowego zarządu państwowego, a tym samym – wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, na podstawie którego zarząd ten został ustanowiony (zarządzenia z dnia (...) lipca 1949 r.). Usunięcie z obrotu prawnego przedmiotowego zarządzenia nastąpiło z dniem ogłoszenia orzeczenia z dnia (...) kwietnia 1950 r., którego dokonano w Monitorze Polskim z 1950 r., nr (...), poz. (...).
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r.
Na tę decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że w świetle art. 2 zdanie pierwsze dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego oraz art. 4 tego dekretu, uchylenie zarządzenia z dnia 26 lipca 1949 r. mogło nastąpić tylko przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a orzeczenie o uchyleniu powinno być opublikowane w Monitorze Polskim. W związku z faktem, że okoliczności takie nie nastąpiły, zarządzenie z dnia (...) lipca 1949 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest domniemanie organu, że wskutek wydania orzeczenia z dnia (...) kwietnia 1950 r. ustał byt prawny zarządzenia z dnia (...) lipca 1949 r.
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1898/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2008 r., wskazał, że decyzje te zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) lipca 1949 r.
Sąd wskazał, że jednym z oczywistych warunków wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu jest jego istnienie. Gdy dany akt nie istnieje, to jest nie funkcjonuje w obrocie prawnym, wszczęte postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k. p. a.
W związku z tym Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zarządzenie z dnia (...) lipca 1949 r., o którego stwierdzenie nieważności wniosła strona, jest aktem istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne stanowisko organu, że orzeczenie z dnia (...) kwietnia 1950 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa wyeliminowało z obrotu prawnego zarządzenie z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu nad nim przymusowego zarządu państwowego. Sąd wskazał, że celem powołanego dekretu nie było przejęcie na własność Państwa tego rodzaju przedsiębiorstw, lecz jedynie spowodowanie, aby ich ruch został utrzymany lub wznowiony, gdyż leży to w interesie Państwa. W ten sposób możliwe było pozyskiwanie lub utrzymanie środków służących zaspokajaniu potrzeb materialnych społeczeństwa i ochronę mienia. Stosownie natomiast do art. 2 zdanie pierwsze i trzecie dekretu, ustanowienie, wykonywanie i uchylenie zarządu państwowego należy do tego ministra, którego właściwości podlegają sprawy, stanowiące przedmiot działalności danego przedsiębiorstwa, a przymusowy zarząd państwowy będzie uchylony, gdy odpadnie powód, dla którego został ustanowiony.
Odpadnięcie zaś powodu (celu), dla którego został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy należy rozumieć w ten sposób, że utrzymanie w ruchu danego przedsiębiorstwa przemysłowego nie leży już w interesie Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że sposób wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem został określony w art. 4 dekretu i art. 2 zdanie pierwsze dekretu. Stosownie do tych przepisów, każdy przypadek uchylenia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Sąd zauważył, że w niniejszej jednak sprawie takiego orzeczenia nie wydano. Dlatego też Sąd nie zgodził się z organem, że orzeczenie z dnia (...) kwietnia 1950 r. - wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, której celem nie było ustanowienie zarządu nad przedsiębiorstwem, lecz przejęcie go na własność Państwa - powoduje ustanie bytu prawnego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego.
Sąd podkreślił, że możliwości umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu z uwagi na wydanie orzeczenia o dalej idącym skutku nie przewidują także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Gospodarki, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w postaci przekroczenia granic kontroli działalności administracji publicznej. Naruszenie to nastąpiło w treści uzasadnienia skarżonego wyroku, poprzez arbitralne i niezgodne z dokumentacją stanowiącą materiał dowodowy w sprawie przyjęcie przez Sąd, iż,,nie jest zasadne stanowisko organu, że orzeczenie z dnia (...) kwietnia 1950 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa wyeliminowało z obrotu prawnego zarządzenie z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu nad nim przymusowego zarządu państwowego". Sąd przyjął niezgodnie z funkcjonującymi wówczas przepisami prawa, że uchylenie zarządzenia w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego mogło nastąpić jedynie w trybie przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 18 Nr 21, poz. 67 ze zm.),
- b) art. 141 § 4 wskazanej ustawy, poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych do uchylenia decyzji;
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- a) art. 105 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania – wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)", własność P. O. P. – gdyż mogło w ocenie Sądu nastąpić jedynie w trybie przepisów dekretu,
- b) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), w szczególności przepisów § 26 w związku z § 77 oraz § 76 tego rozporządzenia,
- c) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną i dowolną interpretację, sprowadzającą się do przyjęcia, że przepisy obowiązujące wówczas, ani aktualne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie umożliwiały i nie umożliwiają umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu z uwagi na fakt ustania bytu prawnego decyzji, poprzez wydanie orzeczenia o dalej idącym skutku oraz na skutek zmiany stosunków społecznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Gospodarki podkreślił, że w swoich decyzjach wyjaśnił, iż samo ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było postępowaniem wpadkowym w stosunku do postępowania nacjonalizacyjnego wszczętego z dniem 12 marca 1947 r., poprzez publikację w Poznańskim Dzienniku Wojewódzkim Nr (...) poz. (...) w wykazie nr (...) przedsiębiorstwa (...), jako podlegającemu przejęciu na zasadzie art. 3 ust. 1 lit B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.).
Wskazano, że w skład przedsiębiorstwa: (...) – objętego procesem nacjonalizacyjnym, nie wchodziły jak można domniemywać z nazwy, młyny i tartaki, a jedynie dwa odrębnie funkcjonujące przedsiębiorstwa, niezwiązane ze sobą ani podmiotowo, ani przedmiotowo, to jest.: "(...)", której właścicielem był P. O. P. oraz przedsiębiorstwo stanowiące własność (...) o nazwie (...) (w dzierżawie K. P.).
Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W pozostałych przypadkach zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku kwalifikowanych wad (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 29).
W ocenie organu zarzut Sądu, że decyzje Ministra Gospodarki naruszają prawo, sprowadzają się do negacji ustalonego w decyzjach ustania bytu prawnego zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia (...) lipca 1949 r., jako przedmiotu obrotu prawnego.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że organ orzekający stwierdził w swoich decyzjach, iż brak pozostawania zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia (...) lipca 1949 r. w obrocie prawnym powoduje bezprzedmiotowość kontroli jego legalności. Skoro jednak organ wszczął w tej sprawie postępowanie i w trakcie procedowania uznał oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, winno ono zostać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji należy najpierw zbadać zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten zatem odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Naruszenie zaś tego przepisu polega na wydaniu obecnie przez organ lub sąd, które orzekają w tej samej sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnięć nieuwzględniających, dokonanej już wcześniej oceny prawnej i wytycznych sądu, a która to sytuacja w tej sprawie nie zachodziła.
W niniejszej sprawie kwestią bezsporną była okoliczność, że przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie toczyło się inne postępowanie sądowoadministracyjne, w którym sąd dokonałby oceny prawnej, aktualnie wiążącej sądy i organ. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało natomiast, że Minister Gospodarki nawiązał do kwestii oceny prawnej, dokonywanej w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie jest zasadne stanowisko organu, że orzeczenie z dnia (...) kwietnia 1950 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa wyeliminowało z obrotu prawnego zarządzenie z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu nad nim przymusowego zarządu państwowego.
Uznać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższą kwestią wiąże się obowiązek uregulowany w art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligujący Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku: stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Także przepis art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Sąd ten wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu, z jakiego powodu uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego.
Sąd wskazał bowiem, że sposób wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem został określony w art. 4 dekretu i art. 2 zdanie pierwsze dekretu. Stosownie do tych przepisów, każdy przypadek uchylenia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Sąd zauważył, że w niniejszej jednak sprawie takiego orzeczenia nie wydano.
W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 105 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Tym samym nie jest trafny zarzut o naruszeniu przez Sąd pierwszej art. 145 § 1 pkt 1 li. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie bowiem zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie powołanego wyżej przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeżeli zaś Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można stwierdzić, że naruszył prawo.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1974 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Podkreślić bowiem należy, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja, której legalność była przedmiotem postępowania przed Sądem, zawierała rozstrzygnięcie formalne, jakim było umorzenie postępowania administracyjnego.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że wyeliminowane zostało z obrotu prawnego zarządzenie Ministra Wewnętrznego z dnia (...) lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, gdyż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa mówi o nadzorze państwowym, a nie zarządzie przymusowym.
Wskazać należy, że zarządem przymusowym mogły być obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby pełnić swoich podstawowych funkcji, o czym stanowi art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Celem dekretu nie było zatem przejęcie na własność przedsiębiorstw, o których mowa w tym przepisie, lecz spowodowanie, aby ich ruch został utrzymany lub wznowiony, gdyż leżało to w interesie państwa.
Natomiast zgodnie z § 76 powołanego rozporządzenia, z chwilą przejęcia przedsiębiorstwa ustaje ustanowiony nad nim nadzór państwowy (a nie zarząd przymusowy). W myśl natomiast § 77 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, nadzór państwowy nad przedsiębiorstwem powołany jest do strzeżenia majątku przedsiębiorstwa.
Czynności zwykłego zarządu przedsiębiorstwa oraz prowadzenie przedsiębiorstwa w ramach normalnej gospodarki należą do osób, które te czynności wykonywały przed ustanowieniem nadzoru państwowego.
Stwierdzić zatem należy, że zarząd przymusowy i nadzór państwowy są to dwie różne instytucje prawne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.