Uzasadnienie
W dniu 3 czerwca 2004 r. Z. L. wniósł skargę na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie uznania za osobę pokrzywdzoną. Odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści, organ wskazał, że czynności organu wydającego zaświadczenie mogą wyłącznie potwierdzić stan prawny lub fakty, wynikające z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Z. L. postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155,poz.1016 ze zm.) każdy ma prawo wystąpienia do Instytutu z żądaniem rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu jest rozpatrzenie tego żądania. Postępowanie prowadzi się według przepisów Kpa (art. 43 ustawy o IPN). Dotychczas w orzecznictwie prezentowano pogląd, że skoro ustawa o IPN nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego, to można przyjąć, że organ wydaje zaświadczenie w tej sprawie. Jednakże w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. (OSK 1185/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że załatwienie spraw jednostki w przedmiocie statusu pokrzywdzonego następuje w formie decyzji administracyjnej i uznał, że do załatwiania wniosków o uznanie za pokrzywdzonego nie stosuje się przepisów działu VII Kpa regulującego wydawanie zaświadczeń.
Podzielając to stanowisko Sąd I instancji uznał, że tryb załatwienia żądania skarżącego zastosowany w tej sprawie jest błędny i brak było podstaw do wydania postanowienia (na podstawie art. 219 Kpa) o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN. Powołany przepis art. 6 zawiera przesłanki pozytywne i negatywne przyznania statusu pokrzywdzonego. Ustalenie zaistnienia tych przesłanek nie może ograniczyć się do zbadania materiałów archiwalnych Instytutu, lecz powinno podlegać regułom rozpoznania sprawy administracyjnej, dlatego organ przed wydaniem decyzji w sprawie powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wyrażonymi w art. 7 i 77 Kpa zasadami.
W skardze kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN przez przyjęcie, że przepisy te wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, art. 30 ust. 2 ustawy o IPN przez przyjęcie, że wniosek złożony w tej sprawie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego i następnie uznanie, że postępowanie jest postępowaniem administracyjnym. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pomimo, że przy wydawaniu postanowień nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem organu przepisy ustawy o IPN nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego, a zatem konkretyzacja normy może nastąpić przez czynność materialno - techniczną (zaświadczenie) podlegająca kontroli sądów administracyjnych a postępowanie w tym zakresie można prowadzić nas podstawie przepisów Kpa regulujących wydawanie zaświadczeń. Ponadto organ stwierdził, że na gruncie ustawy o IPN prawo (wynikające z art. 6 tej ustawy) sprowadzało się do uzyskania prawa wglądu do dokumentów znajdujących się w zasobach IPN, a dotyczących wnioskodawców, tymczasem po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. (K 31/2004) prawo to uzyskał każdy, niezależnie od posiadanego statusu.
Tym samym wydanie decyzji, której skutkiem nie będzie przyznanie jakiegokolwiek prawa, byłoby bezprzedmiotowe. Ponadto organ podniósł, że przyjęcie, iż normy zawarte w art. 6 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej prowadziłoby do sytuacji, w której organ zmuszony byłby stać się organem lustracyjnym przekraczając swoje kompetencje. Dlatego zdaniem organu rozpoznanie złożonego w sprawie wniosku w trybie przepisów działu VII Kpa jest uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego. Organ zauważył, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonano oceny charakteru faktycznego i prawnego odmowy nadania statusu pokrzywdzonego i stwierdził, że "odmowa udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z braku w zbiorach odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez IPN merytorycznego stanowiska w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego".
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zapewnia możliwość wniesienia skargi do sądu, albowiem kontrola sądów administracyjnych obejmuje także rozpoznawanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – w tym zawiera się zatem możliwość zaskarżenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Przepis ten określa, iż pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której orany bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym, w sposób tajny. Przepis ten w ust. 2 wymienia osoby, którym przysługują uprawnienia w razie śmierci pokrzywdzonego, zaś w art. 3 przesłanki negatywne przyznania statusu pokrzywdzonego. W myśl art. 6 ust. 3 pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Przepis art. 6 jest normą prawa materialnego, wyznaczającą treść działania organu. Nie określa on natomiast wprost formy działania organu, co w takim przypadku musi nastąpić w drodze wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę skargę kasacyjną podziela pogląd, przyjęty także przez Sąd I instancji, wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, iż konkretyzacja normy prawa materialnego, jaką jest art. 6 ustawy o IPN wymaga formy decyzji administracyjnej. Zatem w tego rodzaju sprawach ustalenie zarówno przesłanek pozytywnych jak i negatywnych następuje w drodze decyzji, przy wydaniu której nie można ograniczać się tylko do materiałów archiwalnych. Z przepisu art. 6 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji wypływają dalsze prawa podmiotowe strony a mianowicie: prawo do udzielania informacji (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.
- 1) oraz prawo do załączania własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów i ich kopii (art. 33 ust. 1).
Przeciwko przyjęciu, iż do załatwienia tego rodzaju spraw możliwe jest zastosowanie przepisów działu VII k.p.a. i załatwienie sprawy w drodze wydania zaświadczenia przemawia treść art. 43 ustawy o IPN. W myśl tego przepisu postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. To odesłanie wprost do k.p.a. w przypadku ustalania statusu pokrzywdzonego potwierdza administracyjnoprawny charakter tego postępowania prowadzonego z zastosowaniem zasad i procedury administracyjnej, kończącego się wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.
Jeżeli zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci Narodowej to wniosek strony w myśl art. 61 § 3 k.p.a. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, w którym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów, udzielanie stronom niezbędnych informacji, zwłaszcza że obowiązek taki wynika również z art. 30 ust. 1 ustawy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie można uznać, że wydanie skarżącemu zaświadczenia jest równoznaczne z wydaniem decyzji odmawiającej przyznania statusu pokrzywdzonego. To pierwsze postępowanie mające charakter uproszczonego ogranicza się wyłącznie do danych zawartych w zasobach archiwalnych Instytutu, podczas gdy wydanie decyzji wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego z umożliwieniem stronie załączania własnych uzupełnień, sprostowań i składania wyjaśnień.
Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego a także wiążący się z nim zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być uznany za trafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.