Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 782/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25.10.2018r. o sygn. III SA/Kr 913/18 po rozpoznaniu skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną przez B. T. (dalej: "skarżący") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t., Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 2 pkt 2, pkt 14, pkt 16, pkt 19, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t., Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. T. na okres od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 września 2018 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. do Burmistrza [...] o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. T. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. T. na okres od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ I instancji ustalił bowiem, że miesięczny dochód członka rodziny skarżącego (3 osoby) wynosi 1035,33 zł i przekracza kryterium dochodowe o kwotę 235,33 zł. Na dochód złożyły się: kwota w wysokości 1646,52 zł za maj 2017 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia z dniem 18 kwietnia 2018 r. oraz kwota w wysokości 1459,48 zł za miesiąc grudzień 2017 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia z dniem 1 listopada 2017 r. Dochody te zostały wzięte pod uwagę, gdyż obydwa stosunki pracy nadal trwają, a pomiędzy kolejnymi umowami nie nastąpiła przerwa powyżej 3 miesięcy. Dochody skarżącego oraz jego żony za 2016 r. nie zostały wliczone w związku z ich utratą spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący zarzucił dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny wskazując, że organ niezasadnie uwzględnił dochód z dwóch niezależnych od siebie miesięcy, tj. z miesiąca maja 2017 r. ze stosunku pracy z firmą [...] (1646,52 zł), jak i z miesiąca grudzień 2017 r. ze stosunku pracy z firmą [...] (1459,48 zł). Organ niezasadnie przyjął, że pobierał on co miesiąc wynagrodzenie z dwóch stosunków pracy. Tymczasem, jak wyjaśnił, od miesiąca kwietnia 2017 r. do października 2017 r. pracował na podstawie umowy zlecenia w firmie [...], od listopada 2017 r. do grudnia 2017 r. w firmie [...] na podstawie umowy o pracę, a od stycznia 2018 r. podjął pracę na ½ etatu w firmie [...] i jednocześnie przeszedł na ½ etatu w firmie [...]. Obecnie jego dochód wynosi kwotę 531,67 zł na osobę.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium dokonało przeliczenia dochodu rodziny skarżącego, wskazując, że dochód rodziny (osiągany wyłącznie przez skarżącego) składał się z następujących składników: kwoty 1646,52 zł za miesiąc maj w związku z zawarciem z firmą [...] umowy zlecenia od dnia 18 kwietnia 2017 r. oraz kwoty 1459,48 zł za grudzień 2017 r. z tytułu zatrudnienia w firmie [...] (w związku z nawiązaniem stosunku pracy).

Jak Kolegium wyjaśniło, dochód skarżącego wynikający z ww. tytułów winien zostać wliczony w toku badania przesłanek do uzyskania świadczeń. Pomimo, że zmieniała się podstawa świadczenia pracy na rzecz pracodawcy, dochód z ww. tytułów nie może zostać uznany za utracony. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą.

W żadnym z przypadków nie nastąpiła w przypadku skarżącego przerwa w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej wynosząca u pracodawcy powyżej 3 miesięcy, a uzasadniająca uznanie dochodu za utracony.

W związku z powyższym ustalono, że miesięczny dochód rodziny skarżącego wyniósł 3106,00 zł, co na jednego członka trzyosobowej rodziny daje kwotę 1035,33 zł na osobę, która to kwota przekracza kryterium dochodowe wynikające z przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił:

1. - naruszenie przepisów postępowania art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP,
2. - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wysokości dochodu rzeczywiście osiąganego przez skarżącego.

W treści skargi skarżący podniósł, że orzekające w sprawie organy pominęły okoliczność, iż uzyskując na nowo zatrudnienie w [...] i [...] wykonywał pracę na ½ etatu, w związku z czym wynagrodzenie nie uległo zwiększeniu. Organ winien uwzględnić realną wysokość członka rodziny. Na potwierdzenie swego stanowiska przywołał przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 596/16 i NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 759/12.

Wskazał ponadto, że przyjmując wykładnię dokonaną przez orzekające w sprawie organy, doprowadza się do absurdalnej sytuacji, w której wynagrodzenie będzie bezzasadnie podwojone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji, wykazała, że przy ich wydawaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz prawa procesowego, skutkującego ich uchyleniem.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do kwestii prawidłowości ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego ze względu na dochody utracone i uzyskane w 2017 i 2018 r.

Zdaniem orzekających organów - stosownie do treści z art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, stanowiącym, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą - zdarzeń związanych z utratą i uzyskaniem dochodu w 2017 i 2018 r. nie można było uwzględniać.

W ocenie organów obydwa stosunki pracy w firmach: [...] A. M. oraz [...] Ł. M. bowiem nadal trwają, a pomiędzy kolejnymi umowami nie nastąpiła przerwa powyżej 3 miesięcy, o której mowa w przytoczonym art. 7 ust. 3a ustawy.

Skarżący natomiast stanowisko to uważa za niezasadne, gdyż utracił on dochód z tytułu pracy świadczonej na rzecz dwóch podmiotów: firmy [...] A. M. oraz [...] Ł. M., a następnie uzyskał zatrudnienie jedynie na pół etatu w obu tych firmach, przez co jego dochód nie uległ powiększeniu.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący od dnia 18 kwietnia 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. zatrudniony był na podstawie umów zlecenia w firmie [...] za wynagrodzeniem 2200 zł brutto miesięcznie, zaś od 2 stycznia 2018 r. w tej samej firmie został zatrudniony na umowę o pracę na czas określony w wymiarze ½ etatu od 2 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2020 r. i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1050 zł brutto miesięcznie. Od 1 listopada 2017 r. skarżący był też zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie [...] i otrzymywał wynagrodzenie w wysokości 2 000,00 zł miesięcznie. Z dniem 2 stycznia 2018 r. umowa ta została zmieniona w ten sposób, że dotychczasowy pracodawca [...] zatrudnił skarżącego na ½ etatu. Pozostałe warunki pozostały bez zmian. Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci za utratę dochodu rozumie się utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy (por m. in wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17; CBOSA; zob. także wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. c uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd I instancji uznał, że skarżący z chwilą zakończenia umowy zlecenia w dniu 31 października 2017 r. w firmie [...] A. M. utracił dochód w wysokości 2200 zł miesięcznie brutto. Co istotne dochodu tego nie "uzyskał" podejmując od 2 stycznia 2018 r. zatrudnienie w firmie [...] A. M. na podstawie umowy o pracę, gdyż nowe wynagrodzenie to 1050 zł brutto.

Sąd I instancji uznał, iż stanowisko organów - że z uwagi na to, iż nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu skarżącego wynosząca u tego samego pracodawcy powyżej 3 miesięcy (uzasadniająca uznanie dochodu za utracony), to zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do oceny sytuacji dochodowej skarżącego - nie może zostać uznane za prawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to uwzględnia bowiem jedynie brak przerwy w zatrudnieniu skarżącego powyżej 3 miesięcy, a w zupełności pomija fakt, że dochody osiągane przez skarżącego w 2018 r. u tego samego pracodawcy - [...] A. M. nie są takie same – bo są mniejsze od osiąganych w 2017 r. W ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 1 – 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, należy odczytywać podobnie jak w całym systemie pomocy społecznej, a mianowicie nie można ich interpretować w oderwaniu od przepisów art. 2 pkt 19 lit. c i art. 2 pkt 20 lit. c ustawy. Skoro przepis art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu pozwala na powiększenie dochodu członka rodziny o kwotę osiągniętego dochodu jedynie wówczas jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo doświadczenia wychowawczego, to nie można przy kontynuacji zatrudnienia pominąć faktu i wysokości dochodu.

Zdaniem Sądu przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy odczytywać w ten sposób, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, jeżeli członek rodziny utraci dochód m.in. z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyska go ponownie u tego samego pracodawcy. Co istotne, nie chodzi jednak o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu ale dochodu w wysokości co najmniej odpowiadającej dochodowi utraconemu. Aby organ mógł zastosować przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia) ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Skarżący, jak wyżej podano, nie podjął zatrudnienia na tych samych warunkach i w okresie 3 miesięcy nie uzyskał dochodu w tej samej wysokości, gdyż w 2018 r. w firmie [...] A. M. otrzymał wynagrodzenie 1050 zł w miejsce wynagrodzenia 2200 zł brutto, jakie w tej firmie uzyskiwał do 31 października 2017 r. Ustalając zatem dochód rodziny skarżącego nie można uwzględniać dochodu za miesiąc maj 2017 r. gdyż podpisując umowę o pracę od dnia 2 stycznia 2018 r. skarżący nie uzyskał dochodu w dotychczasowej wysokości, który utracił z chwilą zakończenia umowy zlecenia.

Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji zarówno SKO w [...], jak i Burmistrz [...], dokonali błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów, a w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącego. "Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu" (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06). Naruszono zatem i przepisy postępowania – art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że aby można było zastosować ten przepis musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia), ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony),
2. - naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, ponieważ w rozpoznawanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie wprowadzony z dniem 1 sierpnia 2017 r. do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawą z dnia 7 lipca 2017 r., o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U z 2017r., poz1428) przepis art. 7 ust. 3a na mocy którego "przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą".

Artykuł 19 tejże ustawy stanowi zaś, że przepisy ustawy zmieniającej w art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 13 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 22 i 23 ustawy zmieniającej w art. 15, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r., co zachodzi w niniejszej sprawie.

Bez znaczenia w tym przypadku jest zatem okoliczność, że wskutek zawartej umowy o pracę z firmą [...] A. M., na podstawie której skarżący podjął zatrudnienie od dnia 2 stycznia 2018r., nastąpiła zmiana warunków zatrudnienia i zmniejszenie wysokości uzyskiwanych dochodów, wobec kategorycznego brzmienia powołanego wyżej art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. wynika, że "w trakcie pierwszego roku realizacji Programu "Rodzina 500+", do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej napływały sygnały z gminnych organów właściwych, że niekiedy dochodziło do dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu.

W związku z powyższym, aby skutecznie zapobiec zjawisku dopasowywania dochodu, proponuje się wprowadzenie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji, które wyłączą stosowanie przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu w sytuacji, gdy wnioskodawca lub członek jego rodziny utraci dochód z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej i w okresie 3 miesięcy od daty utraty dochodu ponownie uzyska dochód u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpocznie pozarolniczą działalność gospodarczą."

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezzasadnie zarzucił, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie Sąd wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Sąd wskazuje, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, lecz błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym oczywistym wydaje się, że zarzut naruszenia przepisu poprzez jego niezastosowanie wyklucza zarzut błędnej jego wykładni. Niezastosowanie przepisu powoduje, że nie jest znana wykładnia przepisu, sposób jego odczytywania przez Sąd.

Mimo błędów w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd wyczytał z treści skargi zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegającej na uznaniu, że aby organ mógł zastosować przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia), ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący od dnia 18 kwietnia 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. zatrudniony był na podstawie umów zlecenia w firmie [...] za wynagrodzeniem 2200 zł brutto miesięcznie, zaś od 2 stycznia 2018 r. w tej samej firmie został zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony w wymiarze ½ etatu od 2 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2020 r. i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1050 zł brutto miesięcznie. Od 1 listopada 2017 r. skarżący był też zatrudniony na umowę o pracę w firmie [...] i otrzymywał wynagrodzenie w wysokości 2000,00 zł miesięcznie. Z dniem 2 stycznia 2018 r. umowa ta została zmieniona w ten sposób, że dotychczasowy pracodawca [...] zatrudnił skarżącego na ½ etatu. Pozostałe warunki pozostały bez zmian.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalony stan faktyczny sprawy nie był sporny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na to, że intencją prawodawcy we wprowadzeniu regulacji art. 7 ust 3 a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci był problem dopasowywania przez wnioskodawców osiąganego kryterium dochodowego do kryterium uprawniającego do świadczenia wychowawczego.

Wskazano, że z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. wynika, że "w trakcie pierwszego roku realizacji Programu "Rodzina 500+", do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej napływały sygnały z gminnych organów właściwych, że niekiedy dochodziło do dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu.

W związku z powyższym, aby skutecznie zapobiec zjawisku dopasowywania dochodu, proponuje się wprowadzenie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji, które wyłączą stosowanie przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu w sytuacji, gdy wnioskodawca lub członek jego rodziny utraci dochód z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej i w okresie 3 miesięcy od daty utraty dochodu ponownie uzyska dochód u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpocznie pozarolniczą działalność gospodarczą."

W odniesieniu do powyższych argumentów skarżącego kasacyjnie, Sąd wskazuje, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest aktem prawnym i nie może stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć. Uzasadnienie projektu ustawy może pomóc w dokonaniu właściwej wykładni przepisów jeśli pojawiają się w tej kwestii wątpliwości. Wykładnia taka nie może jednak odbywać się z pominięciem wykładni językowej oraz wykładni celowościowej (o tej wykładni Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia w niniejszej sprawie dopasowywania przez wnioskodawcę swojego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego go do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Świadczyć o tym może sekwencja dat zatrudnienia i wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez skarżącego. Jednak na tym etapie postępowania kwestia ta pozostaje poza oceną w niniejszej sprawie w związku z tym, że organy na żadnym z etapów postępowania (administracyjnego, przed sądem I instancji i przed sądem II instancji) nie podjęły nawet próby udowodnienia wystąpienia takich działań wnioskodawcy. W szczególności organy nie podjęły żadnych działań w kierunku ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Nie dokonano żadnej oceny i analizy przyczyn zmian wysokości wynagrodzenia, formy zatrudnienia, zajmowanego stanowiska przez wnioskodawcę. Nie ustalono żadnych faktów, które mogłyby pozwolić na uznanie, że wnioskodawca dopasowuje w sposób celowy swój dochód w celu otrzymania świadczenia.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny i przede wszystkim na etapie skargi kasacyjnej prawidłowość jego ustalenia nie została zakwestionowana. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalenie okoliczności potwierdzających celowe dopasowywanie dochodu do kryterium uprawniającego do otrzymania świadczenia mogłoby prowadzić do oczekiwanej przez organ wykładni art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie jest to już jednak niemożliwe na tym etapie postępowania.

Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci za utratę dochodu rozumie się utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy (por m. in wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17; CBOSA; zob. także wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. c ustawy uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 7 ust. 1 – 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, należy interpretować z uwzględnieniem art. 2 pkt 19 lit. c i art. 2 pkt 20 lit. c ustawy.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że skoro przepis art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu pozwala na powiększenie dochodu członka rodziny o kwotę osiągniętego dochodu jedynie wówczas jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo doświadczenia wychowawczego, to nie można przy kontynuacji zatrudnienia pominąć faktu i wysokości dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy odczytywać w ten sposób, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, jeżeli członek rodziny utraci dochód m.in. z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyska go ponownie u tego samego pracodawcy. Jednak istotne jest przy odczytywaniu tego przepisu, że nie chodzi o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu, ale dochodu w wysokości co najmniej odpowiadającej dochodowi utraconemu. Aby organ mógł zastosować przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia), ale też kontynuacja wysokości uzyskiwanego dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony).

Takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów.

W związku z powyższą wykładnią i w niekwestionowanym stanie faktycznym Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący z chwilą zakończenia umowy zlecenia w dniu 31 października 2017 r. w firmie [...] A. M. utracił dochód w wysokości 2200 zł miesięcznie brutto. Co istotne dochodu tego nie "uzyskał" podejmując od 2 stycznia 2018 r. zatrudnienie w firmie [...] A. M. na podstawie umowy o pracę, gdyż nowe wynagrodzenie wynosiło 1050 zł brutto, a więc było o połowę niższe od dotychczasowego.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci został uchylony przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz.U.2019, poz. 924) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie wykładni art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.