Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2004 r. oddalił skargę Rafała K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r., (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.
Rozkazem personalnym z dnia 31 grudnia 2003 r., (...) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 listopada 2003 r., (...) o zwolnieniu Rafała K. ze służby stałej w Policji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotny związek sprawy z zasadami etyki zawodowej. Funkcjonariusze Policji powinni cieszyć się nieposzlakowaną opinią i zaufaniem społeczeństwa. Postawa Rafała K. naraziła natomiast na szwank autorytet i dobre imię Policji, oraz naruszyła interes służby. Złożyły się na to zarzuty wykorzystywania stanowiska służbowego do celów prywatnych poprzez nakłanianie właścicieli samochodów, które uległy kolizji do korzystania z usług holowniczych określonej firmy, prowadzenie handlu samochodami, które odkupuje od poszkodowanych, a następnie remontuje i odsprzedaje, wykorzystując do tego celu komis samochodowy prowadzony przez swoją konkubinę Elwirę P. Ponadto zarzucono, iż skarżący wielokrotnie załatwiał w Urzędzie Skarbowym w C. formalności związane z opodatkowaniem opłatą skarbową umów kupna-sprzedaży samochodów, w czasie których sugerował obniżenie wartości rynkowej pojazdów, powołując się na swoją pracę w Policji.
Opisana działalność Rafała K. stała się tematem dwóch niepochlebnych artykułów prasowych. Ponadto w prowadzonym postępowaniu przygotowawczym w sprawie kradzieży z włamaniem do samochodu, dokonanej w dniu 10 maja 2003 r. w Krakowie, ustalono, że Rafał K. był w momencie dokonania włamania na parkingu. Odmówił jednak współpracy w tym zakresie z Policją z Komendy Miejskiej w K. Powyższe zarzuty znalazły wyraz we wniosku o zwolnienie policjanta ze służby złożonym przez jego przełożonego - Komendanta Powiatowego Policji w C., w informacjach Komendanta Komisariatu Policji w T. oraz Komendy Miejskiej Policji w K., w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., a także w uchwale Zarządu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Powiatowej Policji w C. Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji stwierdził, iż skarżącemu zapewniono prawo do czynnego udziału w postępowaniu a według opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej przez biegłego, mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim mógł on składać wyjaśnienia i brać udział w postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rafał K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu. Zarzucił organowi niedokładne rozpoznanie sprawy i oparcie ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie na niedostatecznych podstawach dowodowych, /naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/, bądź przyjęcie przez organ dowolnych ustaleń faktycznych /naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego/.
Skarżący podniósł także, iż pozbawiono go możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału oraz skorzystania z pomocy zawodowego pełnomocnika /naruszenie art. 10 par. 1 oraz art. 81 Kpa/.
Wskazał także na błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujący nieuzasadnionym zastosowaniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu skargi Rafał K. stwierdził, że zarzuty, które zostały mu postawione są niewiarygodne, bowiem nie oparto ich na dokumentach urzędowych. Nie przesłuchano ich autorów w charakterze świadków /np. naczelnika Urzędu Skarbowego w C./, nie przesłuchano także Elwiry P., na okoliczność, czy skarżący istotnie prowadzi działalność gospodarczą pod jej firmą. Zdaniem Skarżącego nie ma nic niewłaściwego w nabywaniu przez niego uszkodzonych samochodów po okazjonalnych cenach i następnie, po naprawie, odsprzedawaniu ich z zyskiem. Natomiast odmowa współdziałania z Policją w K., była związana z potraktowaniem go jako przestępcy, zaś informacji jakich od niego wymagano nie mogły w żaden sposób przyczynić się do wyjaśnienia danego przestępstwa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniach rozkazów personalnych obu instancji i wnosił ojej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o pozbawieniu go prawa do obrony organ stwierdził, że z pisma Rafała K. z dnia 5 listopada 2003 r. nie wynika, aby uzasadnieniem wniosku o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy był zamiar ustanowienia pełnomocnika. Podkreślił także, że z opinii biegłego psychiatry wyraźnie wynika brak przeszkód do udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym, które mogłyby być związane z jego stanem zdrowia albo z zastosowanym leczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż tryb postępowania przed organem I instancji w sprawie fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby, o którym mowa w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest trybem postępowania dyscyplinarnego, lecz trybem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach pragmatyki służbowej. Celem tego postępowania nie jest zatem zbieranie materiałów dowodowych mających na celu wykazanie konkretnego zachowania danej osoby, lecz ustalenie czy okoliczności związane z zachowaniem policjanta umożliwiają mu dalsze pełnienie służby bez narażenia ważnego interesu tej służby, rozumianego w tym wypadku jako dobre imię i wiarygodność Policji. W postępowaniu tym wystarczy jedynie uprawdopodobnić naganne zachowanie policjanta wbrew zawodowej etyce Policji. Bezwzględnie należy zaś udowodnić, że zachowanie takie narusza ważny interes służby, oraz że dalsze jej pełnienie przez policjanta nie daje się pogodzić z dobrym imieniem Policji, jej wiarygodnością i zawodową etyką.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, osoba Rafała K. kojarzona jest z negatywnymi, w odczuciu społecznym, sprawami. Stał się on tematem niepochlebnych artykułów prasowych i pism urzędników skarbowych. Wiąże się go z cieszącą się złą renomą firmą holowania pojazdów oraz z handlem powypadkowymi pojazdami prowadzonym przez jego konkubinę. Jak wskazał Sąd nie chodzi jednak w tym wypadku o konkretne dowody działalności handlowej policjanta, czy poplecznictwa, bowiem wówczas należało by wszcząć stosowne postępowanie dyscyplinarne lub karne, ale o towarzyszącą mu “złą atmosferę". Z tego względu zarzut skargi, dotyczący nieudowodnienia policjantowi winy w zakresie konkretnych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za chybiony. Nie jest to bowiem, jak to wyżej wyjaśniono, postępowanie dyscyplinarne ani karne. Bezsprzecznym jest natomiast związek skarżącego ze sprawami, wokół których panuje negatywna atmosfera, w których udział policjanta odbiega od przyjętych reguł i naraża na szwank dobre imię Policji. Natomiast podniesiona w skardze okoliczność, że skarżący nie widzi nic złego w zarabianiu na powypadkowych samochodach świadczy o bardzo powierzchownym rozumieniu społecznej roli policjanta.
Wobec powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez organ art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skutkujące zwolnieniem policjanta ze służby było w niniejszej sprawie uzasadnione. Komendant Główny Policji słusznie uznał za niemożliwe pogodzenie nagannego zachowania Rafała K. z ważnym interesem służby w Policji. W tym zakresie postępowanie zostało, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone zgodnie z prawem.
W ocenie tego Sądu także pozostałe zarzuty skarżącego nie są zasadne. Rafał K. nie został pozbawiony prawa do obrony. Wbrew swoim twierdzeniom, prosząc o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do zarzutów co do jego osoby, nie wskazał na chęć ustanowienia zawodowego pełnomocnika. Także jego niedyspozycje zdrowotne nie wykluczały, ani nie umożliwiały jego czynnego brania udziału w całym postępowaniu, co zostało obiektywnie stwierdzone przez biegłego lekarza. Rafał K. mógł ustosunkować się szerzej do całej sprawy w odwołaniu. Jednakże tego nie uczynił, podnosząc wszystkie zarzuty dopiero w skardze.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie: art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w wyrażeniu mylnego poglądu, iż dla zwolnienia policjanta ze służby w trybie przytoczonego przepisu nie jest konieczne wykazanie, a jedynie uprawdopodobnienie jego nagannego bądź nie licującego z etosem zawodowym zachowania, naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 1 b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 par. 1, art. 10 par. 1, art. 81, art. 80 Kpa w zw. z art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji naruszała przepis postępowania w stopniu, uzasadniającym jej uchylenie.
Zdaniem skarżącego, zastosowana w sprawie wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest nieprawidłowa i sprzeczna z jego dotychczasową interpretacją w judykaturze sądów administracyjnych. Na gruncie przytoczonego przepisu zastosowanie powinny znaleźć, w jego opinii, ogólne reguły dowodzenia, określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy orzekające w tym przedmiocie zobowiązane są w wyczerpujący sposób zebrać i rozważyć kompletny materiał dowodowy, następnie zaś na nim właśnie oprzeć rozstrzygnięcie w sprawie. Wniosek taki wynika wprost z zasad: prawdy obiektywnej, oficjalności oraz swobodnej oceny dowodów, wyrażonych w art. 7 Kpa, art. 77 par. 1 Kpa oraz art. 80 Kpa. Nieporozumieniem jest w tej sytuacji, zdaniem Rafała K., stwierdzenie, jakoby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie zachodziła konieczność udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienia nagannego zachowania policjanta.
Zdaniem skarżącego zaprezentowany w zaskarżonym wyroku sposób wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi poważne odstępstwo od dotychczasowej linii orzeczniczej w tego rodzaju sprawach. W dotychczasowych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznawał, iż kontrola sądowa legalności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem obejmuje również badanie, czy w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 77 par. 1 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 81 Kpa. Podstawą niewadliwego rozstrzygnięcia może być jedynie obiektywna ocena całokształtu materiału dowodowego zaś w uzasadnieniu wskazać należy nie tylko fakty uznane za udowodnione, ale i dowody, na których oparł się organ administracji.
Przy takim założeniu, jako sprzeczne z art. 145par. 1 pkt 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, zdaniem skarżącego, oddalenie jego skargi. Jeśli bowiem przyjąć, iż postępowanie w przedmiocie fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby winno toczyć się z uwzględnieniem wszystkich gwarancji znanych procedurze administracyjnej, nie sposób nie dostrzec istotnych uchybień, jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy na co jednakże nie zwrócił uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach prawnych wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ nazywanej dalej p.p.s.a., zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./ oraz z naruszeniem prawa materialnego /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./ przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./.
W związku z oparciem przez skarżącego skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 par. 1 pkt 1 b i c p.p.s.a. strona skarżąca uzasadniła tym, że Sąd, wbrew posiadanym dowodom, nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, art. 77 par. 1, art. 10 par. 1, art. 81, art. 80 Kpa w związku z art. 138 par. 1 Kpa co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozkazu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu, gdyż zebrany materiał dowodowy nie potwierdza tezy o naruszeniu prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz nie wskazuje, aby organy administracji naruszyły inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z akt sprawy nie wynika aby Skarżący wnosił w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego jakiekolwiek środki dowodowe. Nie podważał także kompletności zebranego materiału dowodowego we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dlatego za spóźnione należy uznać uwagi skarżącego odnoszące się do pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., określanego przez Skarżącego jako pismo o charakterze prywatnym, któremu nie można przypisać wartości dowodowej. Wbrew powyższemu twierdzeniu posiadało ono moc dowodową, gdyż zostało wystawione przez funkcjonariusza publicznego, kierującego organem administracji publicznej.
Pismem z dnia 16 października 2003 r. Skarżący został powiadomiony o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do zajęcia stanowiska co do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednak Skarżący uznał, że wspomniane prawo zostało naruszone ponieważ organ nie uwzględnił jego wniosku o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy z powodu choroby oraz braku możliwości ustanowienia w terminie siedmiu dni pełnomocnika. W odpowiedzi należy wskazać treść pisma skarżącego z dnia 05 listopada 2003 r., z którego nie wynika, aby uzasadnieniem wniosku o przedłużenie wspomnianego terminu był zamiar ustanowienia pełnomocnika. Wątpliwe wydaje się również powoływanie się przez Skarżącego na zły stan zdrowia, gdyż w świetle opinii biegłego psychiatry Sądu Okręgowego w K. z dnia 10 października 2003 r. stan zdrowia Skarżącego oraz zastosowane leczenie nie stanowiły przeszkody do jego udziału w toczącym się wówczas postępowaniu.
W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł stwierdzić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a więc nie mógł zastosować przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 1 b i c p.p.s.a.
Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./.
Zasadniczą kwestią jaką należało rozstrzygnąć w odpowiedzi na tę część skargi kasacyjnej było stwierdzenie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, iż w myśl powołanego przepisu dla stwierdzenia przesłanki o naruszeniu ważnego interes służby wystarczy jedynie uprawdopodobnić naganne zachowania policjanta.
Dla zrozumienia słuszności wyroku Sądu I instancji należy sięgnąć do treści art. 58 ust. 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania czyli w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Policji zobowiązany jest m.in. strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Z powyższym koresponduje wymóg określony w art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski 0 nieposzlakowanej opinii. Sprzeniewierzenie się wspomnianym wartościom może być uznane za naruszenie ważnego interesu służby, które uniemożliwia jej kontynuowanie przez policjanta. Nieprzydatność policjanta do służby nie wynika w tym przypadku z udowodnionych naruszeń obowiązków służbowych. Zwolnienie następuje z przyczyn pozamerytorycznych, z powodu “złej atmosfery" jaka powstaje wokół Policji jako instytucji, która rzutuje na obraz całej grupy zawodowej w związku z postępowaniem jednego z funkcjonariuszy.
Dlatego Sąd I instancji wspomniał o uprawdopodobnieniu nagannego zachowania skarżącego, uznając, że zadaniem postępowania administracyjnego wszczynanego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest udowodnienie policjantowi winy ze wskazaniem na konkretny czyn lub zaniedbanie. Takie zarzuty organy administracji mogłyby wystosować w stosunku do funkcjonariusza gdyby toczyło się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne lub karne. Natomiast w omawianej sprawie celem wszczętego postępowania administracyjnego było stwierdzenie czy na wizerunek Policji i jej funkcjonariuszy wpływały niepochlebne artykuły prasowe o Skarżącym, wiązanie jego osoby z firmą holowania pojazdów, która nie cieszy się dobrą opinią, handel powypadkowymi pojazdami, pisma urzędników skarbowych, z których wynika, że Skarżący wykorzystywał swoją pozycję zawodową dla celów prywatnych oraz odmowa współpracy z organami ścigania w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego.
W związku z powyższym należy podkreślić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy miał na celu ustalenie czy okoliczności związane z pełnieniem służby przez policjanta pozwalają na jej kontynuowanie przez funkcjonariusza bez uszczerbku dla ważnych interesów Policji rozumianych jako jej dobre imię i wiarygodność, czy też stanowią one naruszenie jej interesów.
Załączone do sprawy jako materiał dowodowy artykuły prasowe, pismo urzędnika państwowego jak również inne wspomniane dowody zebrane w sprawie potwierdziły zasadność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Organ zastosował się do wymagań postawionych przez ustawodawcę, który dla zaistnienia “ważnego interesu służby" jako przesłanki fakultatywnego zwolnienia ze służby, żąda jej skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1991 r., II SA 1188/91/, po wcześniejszej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego przez ustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć w sprawie zastosowanie, /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.02.2002 r., II SA 2972/01/.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.