Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1996/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1, 4, 7, 10 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował z dniem 30 listopada 2009 r. S. M. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Od decyzji tej S. M. złożył w dniu 3 grudnia 2010 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] KPJ, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2312/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że organ odwoławczy wydając swe rozstrzygnięcie dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. Szef Służby Celnej rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Tym samym w postępowaniu odwoławczym dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał środek zaskarżenia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Szef Służby Celnej przywrócił S.M. termin do wniesienia odwołania, a decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej kierownik urzędu został zobowiązany do dokonania - w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy - mianowań funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowano w art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Określenie zaś stopnia służbowego uzależnione było od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia.
Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku S.M. nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował on stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Z tych względów, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie S.M. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.
Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także z zasadami logiki.
Badając zasadność mianowania S.M. na stopień aspiranta celnego, Szef Służby Celnej odwołał się do art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym określenie stopni służbowych uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Z uwagi na powyższe kryteria, Dyrektor Izby Celnej w [...] mianował funkcjonariusza na stopień służbowy aspiranta celnego, biorąc pod uwagę okres służby funkcjonariusza, wykształcenie, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy. W ocenie Szefa Służby Celnej akt mianowania S.M. na stopień służbowy aspiranta celnego prawa nie narusza.
Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej S.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu, a ponadto naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący pełnił służbę na stanowisku, które związane było z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że okoliczność ta miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Za taką interpretacją omawianego zwrotu przemawia literalna wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę S.M.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w szczególności użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ocenie Sądu, wykładnia językowa zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej niezbędne jest zastosowanie wykładni systemowej oraz celowościowej, bowiem te metody interpretacji służą rozstrzyganiu wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa.
Wskazać zatem należy na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, z którego wynika, że celem tego aktu miało być m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych. Przepisy przejściowe ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, tzn. dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia służbowego, w jakim funkcjonariusze pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.
Skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Interpretacja tego zwrotu przez przyjęcie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Ustawodawca art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej umieścił w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku starej i nowej regulacji prawnej.
Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się do transparentnego powiązania tych dwóch stanów prawnych, bez odnoszenia się do stanu prawnego czy faktycznego z okresu wcześniejszego.
Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. W sprawie nie ma znaczenia fakt, że skarżący wcześniej zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, ponieważ miało to miejsce w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tym samym nie spełniał on wymogów do mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.
Mianowanie zatem skarżącego na stopień służbowy aspiranta celnego nastąpiło zgodnie z treścią art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Stosownie do treści tego przepisu określenie stopni służbowych uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ dokonując mianowania skarżącego na stopień służbowy, wziął pod uwagę okres służby, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył S.M., wnosząc o uchylenie orzeczenia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. S.M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w sprawie Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, gdyż nie wziął pod uwagę okoliczności mających wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Mianowicie organ I instancji wydał decyzję na podstawie polecenia służbowego organu II instancji, co świadczy o złamaniu ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji w dniu 31 października 2009 r. przesłał do wszystkich dyrektorów izb celnych pismo celem stosowania zawartych tam poleceń w procesie mianowań na stopnie służbowe. Takie działanie spowodowało wypaczenie procesu decyzyjnego, pozbawiło bowiem dyrektorów izb celnych możliwości swobodnego i bezstronnego orzekania w sprawie administracyjnej. Z powodu polecenia Szefa SC, organ I instancji nie mógł, uwzględnić wniosków funkcjonariuszy, w których wskazywali na istnienie przesłanek określonych w art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.
Taka zaś sytuacja prowadzi do utraty zaufania do organów państwowych oraz do nierównego traktowania funkcjonariuszy oraz ich dyskryminacji. Funkcjonariuszy o takim samym doświadczeniu, których przed dniem wejścia w życie ustawy różnicował tylko jeden stopień służbowy, po mianowaniu na nowe stopnie służbowe, dzieliły trzy a nawet cztery nowe stopnie służbowe. Punktacja Szefa Służby Celnej nie przewidywała rekompensaty z tytułu wieloletniego braku awansu, pomimo ocen oraz spełniania w tym zakresie wymogów prawnych i obowiązku corocznego awansowania, wynikającego z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.). Innym przykładem dyskryminacji jest mianowanie na najniższy stopień w korpusie pomimo długoletniego doświadczenia zawodowego.
Zatem ani staż ani doświadczenie w sprawach celnych nie były uwzględniane przy nadawaniu stopnia. Organ I instancji do nadania wyższego stopnia w korpusie uwzględniał tylko staż na stanowisku kierowniczym jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym w dniu wejścia w życie ustawy, pomijając często wieloletni staż na stanowisku kierowniczym funkcjonariuszy, którzy byli odwołani ze stanowisk kierowniczych tuż przed wejściem w życie ustawy.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ponadto z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji. Wskazał, że ustawodawca w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odwołał się do doświadczenia i kwalifikacji funkcjonariuszy. Ustawodawca przyjął bowiem, że wysokie stopnie służbowe mogą i powinni osiągnąć tylko doświadczeni funkcjonariusze, jak również funkcjonariusze zajmujący w swojej karierze stanowisko kierownicze, nakazując mianowanie takich funkcjonariuszy do korpusu oficerów. Skoro zatem ustawodawca odwołał się do doświadczenia funkcjonariuszy przy określeniu korpusów oczywiste jest, że chciał uwzględnić wszystkich funkcjonariuszy z doświadczeniem i o wysokich kwalifikacjach. Nie da się bowiem wytłumaczyć w sposób racjonalny innej woli ustawodawcy polegającej na mianowaniu do korpusu oficerów tylko części funkcjonariuszy wykazujących się dużym doświadczeniem i kwalifikacjami. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji, wykładnia językowa zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do jasnego i jednoznacznie wskazanego rezultatu.
Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, dokonał jej wykładni odmiennie od woli ustawodawcy, który argumentował konieczność uwzględnienia doświadczenia zawodowego każdego funkcjonariusza. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do korpusu oficerów młodszych jedynie osób zajmujących kierownicze stanowiska w dniu wejścia w życie nowej ustawy to posłużyłby się precyzyjnym, niebudzącym żadnych wątpliwości sformułowaniem. Zamiast tego Sąd I instancji dokonał wykładni systemowej, która nie została przeprowadzona prawidłowo. Poza rozważaniem Sądu została sfera normująca prawa funkcjonariuszy celnych jako pracowników. Prawo pracy jasno stwierdza, że osoby wykonujące pracę na podstawie aktów mianowania również są pracownikami, do których zastosowanie mają przepisy kodeksu pracy. Interpretacja zaprezentowana przez Sąd I instancji zupełnie pomija aspekt pracowniczy i powoduje naruszenie podstawowych praw pracowniczych.
Reasumując skarżący kasacyjnie podniósł, że do mianowania funkcjonariusza zajmującego przed dniem wejścia w życie ustawy stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym, wystarczające jest zastosowanie literalnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Każda inna metoda wykładni prowadzi do usankcjonowania działań przeciwko dobru służby, a co za tym idzie przeciwko interesowi publicznemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie polegało złamanie przez Sąd I instancji każdej normy prawnej wytykanej przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego działań organów administracji publicznej ani nie bada w całości legalności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy.
Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast władny analizować, czy Sąd I instancji nie naruszył innych norm prawnych. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i konkretyzować oraz uzupełniać za nią zarzutów kasacyjnych.
Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, to jest naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch odrębnych postaciach, to jest błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsza polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu bądź tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści, natomiast druga sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru normy prawnej czyli mylnej jej subsumcji.
Podkreślić również trzeba, że oceniając zasadność podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można opierać się jedynie na stanie faktycznym, który stał się podstawą zaskarżonego wyroku. Nie można skutecznie dowodzić błędu w subsumcji przez kwestionowanie prawidłowości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podstawa kasacyjna naruszenia przepisów prawa materialnego nie stanowi właściwej płaszczyzny dla krytyki ustaleń faktycznych. Ich wadliwość jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przepisów procesowych. Kwestie te mogą być oceniane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a nie podstawy, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Omówionych wymogów, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, zdaje się nie dostrzegać autor tego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej próbowano zakwestionować przyjęty w sprawie stan faktyczny oraz sformułowano zastrzeżenia co do prawidłowości przeprowadzonego przez organy celne postępowania administracyjnego. Jednakże Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Oczywistym zatem jest, że powyższe zastrzeżenia wymykają się spod kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może bowiem domyślać się, jakie były intencje strony skarżącej kasacyjnie, jakie konkretnie przepisy procesowe zostały jej zdaniem naruszone oraz dlaczego skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego, a nie ewentualnie na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.
Z powyższych względów i skoro w złożonej skardze kasacyjnej ograniczono się do wytknięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie złamania jedynie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania wyłącznie do tego zarzutu. Należy przy tym mieć na uwadze, że w podstawie kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazano także na błędną wykładnię tej normy. Należy zatem przeanalizować kwestię naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w obu powołanych formach. Rozważania te zacząć jednak należy od zagadnienia najistotniejszego w sprawie, a mianowicie od wykładni powołanej normy prawnej, to jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz jej art. 223 ust. 1, który stanowił podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania S.M. aktualnego stopnia służbowego w określonym korpusie.
Rozumienie określonego zwrotu stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której takie sformułowanie zostało zawarte. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł oraz kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie oraz powszechnie stosowanego języka, a także wówczas gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego sformułowania. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w tej ustawie skutek.
Można więc rozumieć omawiany zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej lub mniej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej nie jest wystarczające dla ustalenia znaczenia jego treści normatywnej, na co bezbłędnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Konieczne jest zatem posłużenie się także innymi metodami wykładni.
Przy interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazano tam na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej pragmatyki służbowej. Powołane przepisy zostały zamieszczone w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne unormowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Interpretując zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy więc mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja wskazanego pojęcia zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Zwrócić zatem trzeba uwagę na treść art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten wyraża regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami celnymi w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem nadrzędnym w tej części nowej pragmatyki służbowej, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.
Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2-6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty.
Po trzecie, w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1, co nie jest tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.
W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie nowych stopni wraz z pierwszym przydziałem do korpusu następowało w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w dalszych ustępach powołanego artykułu. Przy kształtowaniu treści nowych stosunków służbowych w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zadaniem właściwego organu było jedynie wydanie decyzji porządkujących zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej uznać należy za bezzasadny. Przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozumienia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest bowiem prawidłowy i powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 719/12 i sygn. akt I OSK 526/12 oraz z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1305/12, dostępnie na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Kwestie przynależności celnika do korpusu określonego w nowej pragmatyce służbowej zostały precyzyjnie uregulowane w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Oznacza to, że organowi nie pozostawiono w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Zobowiązany był on zatem ocenić czy celnik przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej zajmował stanowisko lub pełnił służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym, a nie to czy spełniał takie warunki w okresie wcześniejszym.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że S.M. przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego i zajmował stanowisko inspektora celnego. Nie pełnił on przy tym służby na innym stanowisku niż te, na które został mianowany, ani nie pełnił służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust.
- 2. Zajmowane przez skarżącego stanowisko inspektora celnego w świetle przepisów poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (art. 17 ust. 1 i ust.
- 13) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.), nie należało do stanowisk kierowniczych związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zatem organy celne słusznie uznały, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w sprawie S.M. nie mógł mieć zastosowania. Stanowisko to prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zarzucić nie tylko błędnej wykładni ale także i niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.