Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1205/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. J. i A. J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Sąd orzekł jednocześnie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Wójt Gminy Sitno:
- 1) ustalił A. i A. J., właścicielom nieruchomości nr [...] o pow. 0,09 ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 2 435,40 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,
- 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,
- 3) poinformował, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Po rozpoznaniu odwołania A. i A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w następującym zakresie:
- 1) ustaliło A. i A. J., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. mapy ewid. 4, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 1 217,70 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej,
- 2) ustaloną kwotę nakazało uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,
- 3) poinformowało, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane będą odsetki ustawowe.
Kolegium podkreśliło, iż Wójt przyjął, że dniem, w którym stworzono warunki podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej był dzień 7 listopada 2011 r., tj. data komisyjnego odbioru technicznego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kolegium wskazało jednak, że z akt sprawy wynika, iż A. J. już w dniu 18 maja 2011 r. zawarła z Gminą Sitno umowę na dostarczanie wody, zatem już w tej dacie odwołujący mieli stworzoną możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, co też faktycznie uczynili. Wówczas nie obowiązywała jednak jeszcze uchwała Rady Gminy Sitno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Inaczej natomiast ma się rzecz z siecią kanalizacyjną, albowiem odwołujący nie zawarli umowy o odprowadzanie ścieków i korzystają z własnego szamba. W tej sytuacji Kolegium uznało, że A. i A. małż. J. możliwość podłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej mieli stworzoną w dniu końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, tj. 7 listopada 2011 r. W tym dniu obowiązywała zaś już powołana uchwała Rady Gminy Sitno.
Kolegium wskazało również, że rzeczoznawca, w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r., wyjaśnił, iż nie uwzględniał faktu korzystania przez niektórych właścicieli z wcześniej wybudowanych odcinków sieci wodno-kanalizacyjnej, czy też posiadania szamba lub/i własnego ujęcia wody, bowiem w świetle przepisów, przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.
Uwzględniając skargę małż. J., w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania i uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał: Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozstrzygnięcie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem jest niekompletne. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że w razie wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjno-reformatoryjnym, organ ten ma obowiązek orzec co do istoty sprawy lub/i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Sitno z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekała o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości ze względu na stworzenie możliwości jej podłączenia zarówno do sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej. Tymczasem uchylając tę decyzję w całości, a więc zarówno w zakresie dotyczącym sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej, organ drugiej instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej jedynie w związku z realizacją sieci kanalizacyjnej, pomijając natomiast orzeczenie w zakresie odnoszącym się do stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej.
Skoro organ odwoławczy uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej wynikającej z realizacji sieci wodociągowej – odmiennie niż kanalizacyjnej – było bezzasadne, to powinien orzec o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tej części, bowiem również ten jego zakres objęty był uchyloną decyzją organu pierwszej instancji. Nie sposób natomiast przyjąć domniemania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w danej części postępowania odwoławczego jedynie w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym bardziej że również w jej uzasadnieniu kwestia ta nie została wyrażona wprost.
Ponadto argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej i tak nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie. W sytuacji zatem, gdy odwołanie dotyczy całości decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z takim zakresem odwołania i również rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli zaś organ odwoławczy, pomimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, orzekając co do istoty sprawy pomija pewien zakres postępowania objęty rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, to tym samym narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Opisana niekompletność zaskarżonej decyzji czyni przedwczesnym dokonywanie merytorycznej oceny zasadności naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej. Słuszne są także zarzuty naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania w zakresie praw strony w postępowaniu.
Zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, jego przeglądanie oraz sporządzanie notatek i odpisów. Skoro Kolegium oparło swą decyzję m.in. na zaktualizowanym w dniu 25 stycznia 2013 r. operacie szacunkowym oraz wyjaśnieniach biegłego, złożonych w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r., to powinno było o tych okolicznościach powiadomić wcześniej skarżących. Obowiązek ten mógł zostać wykonany poprzez osobne zawiadomienie strony o dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego, a następnie o pozyskaniu pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, bądź łącznie z zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Kolegium nie wykonało jednak tego obowiązku w żaden sposób. Nie ma natomiast uzasadnionych podstaw zarzut dotyczący braku powiadomienia o oględzinach (wizji lokalnej) nieruchomości, bowiem dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego oględziny nieruchomości w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego nie mogą być utożsamiane z oględzinami, o których stanowi art. 79 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, prawidłowo reprezentowane, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postawiło zarzut tylko naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji miało miejsce właśnie z powodu tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie Wójt Gminy Sitno ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości A. i A. małż. J. na skutek wybudowania infrastruktury technicznej, na którą składały się: sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Opłata adiacencka została określona jedną kwotą za obie sieci, jak to wynikało z operatu szacunkowego. Biegły bowiem szacując wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury nie dokonywał jej rozbicia i nie ustalał odrębnie dla każdej z sieci, a następnie dokonał sumowania, tylko ustalił jedną wartość dla obu sieci. Organ pierwszej instancji w decyzji o opłacie adiacenckiej w pkt 1 sentencji podając jedną kwotę ustalił, że należy się ona za wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Takie sformułowanie decyzji można uznać za błędne, bowiem prawidłowe orzeczenie powinno dotyczyć opłaty za wybudowanie infrastruktury technicznej, bez określenia jakiej, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że dotyczy obu sieci. Obie bowiem zostały wybudowane jednocześnie i przy określeniu wartości nieruchomości biegły ustalił wzrost wartości dla obu sieci łącznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało natomiast, że za sieć wodociągową opłaty adiacenckiej nie można wymierzyć, uchyliło decyzję pierwszoinstancją i ustaliło opłatę dzieląc kwotę określoną przez Wójta Gminy na połowę, jako opłatę za sieć kanalizacyjną. Takie rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd uznał za niezgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak z przyczyny takiej, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę tylko w części, choć uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości.
Trudno zgodzić się z takim rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierający podstawę uchylania zaskarżonych decyzji, mówi o naruszeniu prawa materialnego i procesowego. Jeżeli idzie o naruszenie prawa procesowego to powody te to naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia – lit. b/, albo inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – lit. c/. Wojewódzki Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Podkreślić należy, że przepis ten wymaga nie tylko stwierdzenia, że przepisy postępowania zostały naruszone, ale wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięci. Konieczne jest zatem odniesienie się do tej istotności, polegającej na tym, że gdyby nie doszło do naruszenia rozstrzygnięcie mogłoby być inne.
W sprawie Wojewódzki Sąd do tej kwestii się nie odniósł, nie wskazał bowiem jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić należy, co powiedziano wyżej, że sformułowanie przez Wójta sentencji decyzji można uznać za wadliwe w stanie sprawy (wzrost wartości nieruchomości z uwagi na wybudowanie obu sieci i jednoczesne oddanie do użytku). Taką samą wadą dotknięta jest decyzja Samorządowego Kolegium, bowiem powinna ustalać opłatę za wybudowanie infrastruktury z wyjaśnieniem w uzasadnieniu przyczyny uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty. Opłata bowiem przez Wójta nie została ustalona każdorazowo za poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ale łącznie za sieć wodociągową i kanalizacyjną. Jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania, jeżeli w ogóle można w sprawie o nim mówić, mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Brak wykazania przez Wojewódzki Sąd tej istotności wpływu narusza natomiast ten przepis.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., aby w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd wypowiedział się co do meritum sprawy.