Postanowienie NSA z 6 września 2019 r., I OSK 784/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 654/17

Skład

Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska przewodniczący
Sędzia NSA Rafał Stasikowski
Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński sprawozdawca
starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Z.B. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia:

Sentencja

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę;
2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Z.B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 654/17, po rozpoznaniu skargi Z.Z. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej: (1) uchylił zaskarżony akt; (2) uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu Z.Z. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (3) zasądził koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Do dnia [...] marca 2017 r. Z.Z. (dalej: skarżący) pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku starszego [...] Służby Celnej w stopniu komisarza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające KAS), otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia.

Pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na to wezwanie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Odwołaniu nie nadano biegu. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował, że Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenia w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] czerwca 2017 r. poinformował, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.; dalej: ustawa o KAS), funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby, m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] czerwca 2017 r. wskazano, że złożenie pisemnej propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego, wobec czego art. 52 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną mu pismem z [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], uznając ją za inny akt podlegający zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej propozycji zarzucił:

• nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy, w świetle Przepisów wprowadzających KAS, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek,
• niekonstytucyjność zaskarżonego aktu, poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej składana w oparciu o art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Cytując art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających KAS organ wskazał, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, że w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów, w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.:

• do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub
• do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. bądź też
• do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym ostatnim przypadku, w ocenie organu, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.

Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

W pismach procesowych z [...] i [...] listopada 2017 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację za dopuszczalnością skargi.

Na rozprawie dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...]. Uczestnik postępowania poparł skargę.

Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 654/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał rację skarżącemu, co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia, złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej. Sąd I instancji zakwalifikował propozycję zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi są inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. (tj. inne niż postanowienia i decyzje) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kwalifikując zaskarżoną propozycję zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, Sąd I instancji kierował się cechami aktu/czynności opisanymi w piśmiennictwie przez Barbarę Adamiak. Stwierdziła ona, że "zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji, czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku" - B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5) /2006, Warszawa, str.7-19).

Z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 217 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przepisu zatem wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 Przepisów wprowadzających KAS, do którego odsyła art. 165 ust.

3. Zgodnie z tym ostatnim przepisem pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi.

Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach:

• stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych,
• podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość. Państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,
• status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym,
• przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku TK z 25.02.2002 r., SK 29/01, (jak i z wyroków wcześniejszych z 9.06.1998 r., K 28/97 i z 10.05.2000 r., K 21/99), TK zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego). Roszczenia wynikające ze skutku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia w postaci ustania stosunku służbowego, wykraczają poza ramy wewnętrznej podległości służbowej miedzy przełożonymi i podwładnymi opisanej art. 5 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie jest wyłączona właściwość sądu administracyjnego do oceny roszczeń na tle przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, do wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1.Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;

2.Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Jak stwierdziła Barbara Adamiak, władcze działanie co do zasady to takie "w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego". Zastrzegła przy tym, że "te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej". Dodała, że przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;
4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby.
5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Zdaniem Sądu I instancji propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze, Przepisy wprowadzające KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami a nie czynnościami. Kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwala na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia. Legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa powyższa wyprowadzona została z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97 i powołane w nim wcześniejsze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP). Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 (ONSA 1999, Nr 2, poz. 43), szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. W wypadkach budzących wątpliwości na gruncie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA z 1995 r., przyjąć zatem należy takie znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami Konstytucji i standardami międzynarodowymi.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego została złożona bez uchybienia 30 – dniowego terminu biegnącego od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd I instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust.

3. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

• z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
• po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej, w której przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, przyjęta przez niego, skutkująca przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego. Oceny braku przedłożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby dotykają skargi na bezczynność organu w zakresie przedstawienia propozycji.

Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu i jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby.

Przyczyny, z powodu których Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Tym samym opisane art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2000 r., K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Opisana wyżej reguła, która ma przyświecać ustawodawcy przy tworzeniu prawa, obowiązuje również w procesie jego stosowania. Skoro ustawodawca zamieścił w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się – mający charakter przymusu – proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd dostrzega nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance "przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdza, że nawet bez poddawania treści przepisu szczegółowej analizie i ocenie, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek.

Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżona została konieczność uzasadniania aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (vide: wyroki WSA w Poznaniu z 17 marca 2011 r., II SA/Po 98/10 i z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2010 r. II SA/Sz 789/10). W uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 751/11 Sąd podkreślił, że bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sąd nawiązał również do art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który statuuje prawo do dobrej administracji rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia przez administrację swojej sprawy i w rozsądnym terminie oraz do standardów "dobrej administracji" według Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej, wymagającej uzasadnienia w świetle k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w k.p.a. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:

• ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,

-ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,

• powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego – jak w tym przypadku – charakter mieszany, tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa.

Ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane".

Z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS. W konsekwencji bowiem uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącego. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu jest fakultatywne w świetle art. 146 § 2 p.p.s.a. a w okolicznościach sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. Skarżący nie powinien być traktowany przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 658/17, wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wynikające z:

1. niezastosowania i pominięcia skutków prawnych art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających KAS poprzez przyjęcie, że uchylenie zaskarżonego aktu – propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby - w sytuacji, gdy z obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, że na skutek propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony;
2. niezastosowania i pominięcia skutków prawnych art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji – w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, że maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r.

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. ani przepisach szczególnych prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej;
2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – w sytuacji, gdy pismo zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, że nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia;
3. art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy o KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie – w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS;
4. art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby – podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których wynika obowiązek organu ponownego przedstawienia propozycji i w sytuacji, gdy orzeczenie o takim obowiązku organu jest sprzeczne z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS przewidującym maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r. oraz z art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia złożonej już propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...];
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania, polegających na nałożeniu na organ obowiązku uregulowania na nowo sytuacji prawnej skarżącego poprzez ponowne przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS przewidującym prekluzyjny termin (do 31 maja 2017r na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej rozpoznanie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie, czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy, stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia, złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przypomnieć należy, że ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z kolei na podstawie art. 160 Przepisów wprowadzających KAS zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 Przepisów wprowadzających KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika – w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/ funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających KAS.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, nie zastrzegł formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W myśl art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącemu propozycja określająca warunki zatrudnienia jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, wskazał na trzy cechy dające podstawę prawną do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną: po pierwsze – decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie – decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; po trzecie – decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny propozycji określającej warunki zatrudnienia złożonej skarżącemu, nie podzielił stanowiska sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym".

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18; 5 października 2018 r., I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione.

W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.