Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 155/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w L. na bezczynność [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publiczne, oddalono skargę.
Sąd I instancji wydał przywołany wyrok w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] w L. (zwana dalej [...]) zwróciła się do [...] w K. (dalej [...]) o ujawnienie jaki wykonawca (z nazwy) złożył zapytanie o wyjaśnienie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) w postępowaniu przetargowym nr [...] na "[...]", na które to zapytanie udzielono odpowiedzi w dniu [...] czerwca 2018 r. pismem nr [...]. Postępowanie przetargowe toczyło się w oparciu o wewnętrzne uregulowania [...] i nie podlegało przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych z przyczyn związanych z wartością zamówienia.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a nazwy wykonawców uczestniczących w postępowaniu zostaną ujawnione po zakończeniu postępowania i wyborze oferty najkorzystniejszej.
W dniu [...] lipca 2018 r. [...] wystąpiła z ponagleniem do [...] twierdząc, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a w momencie zwrócenia się o nią znany był już wybór oferty najkorzystniejszej jak również znani byli uczestnicy postępowania. Były to podmioty uczestniczące w postępowaniu, jednak podmiot, który zadał pytanie w postępowaniu nie musiał końcowo być jego uczestnikiem i złożyć w nim ofertę. W odpowiedzi na ponaglenie [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, [...] wniosła o stwierdzenie bezczynności [...] oraz o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji w żądanej formie i zakresie.
W odpowiedzi na skargę, [...] wniósł o jej odrzucenie bądź też oddalenie w całości. Podniesiono, że [...] wystąpiła o ujawnienie danych jednego z biorących udział w postępowaniu negocjacyjnym kontrahentów w związku z jego zapytaniem, w którym między innymi przedstawił własne stanowisko co do zalet i wad aluminiowych rozdzielnic stacyjnych słupowych, malowanych proszkowo i samoutwardzalnie. Pytanie to, w ocenie skarżącej spółki, naruszyło jej dobra osobiste, a w tym zakresie jest to sprawa cywilna, należy do kognicji sądów cywilnych i dlatego skarga powinna zostać odrzucona.
Uzasadniając wniosek ewentualny o oddalenie skargi [...] podniósł, że postępowanie negocjacyjne w sprawie ceny zakupu rozdzielnic nie posiadało charakteru przetargu publicznego. Było prowadzone na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a posiłkowano się jedynie przepisami Prawa zamówień publicznych. Negocjacje prowadzone były w formie elektronicznej na podstawie przyjętej przez kontrahentów [...]. Warunkiem przystąpienia do postępowania była akceptacja zasad [...] przez wszystkich uczestników, w tym przez [...], gdzie w § 10 ust. 1 zdanie 3 zagwarantowano każdemu z uczestników anonimowość w tej części postępowania, w której każdy miał prawo zadawania pytań. Upublicznieniu podlegały wyniki negocjacji z podaniem osoby zwycięzcy i pozostałych uczestników oraz punktów, jakie zgromadzili oni przy negocjowaniu ceny zakupu produktu, zatem zapewniono transparentność postępowania. Zgłoszone we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. żądanie udzielenia informacji dotyczącej nazwy i adresu jednego i tylko jednego z uczestników negocjacji cenowych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Informacja miała by dotyczyć szczegółów toku negocjacyjnego, w przypadku kiedy osoby wszystkich uczestników po zakończeniu procedury przestały być anonimowe. W przedmiotowej sprawie jeden z kontrahentów, świadomie naruszając postanowienia kontraktowe, wystąpił z żądaniem niezgodnym z przyjętymi zapisami, które wcześniej zaakceptował.
W konsekwencji uznano, że w sytuacji faktycznej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej P.p.s.a., oddalił skargę.
Na wstępie szczegółowo rozważył czy adresat wniosku,, [...] należy do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazał, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podmiotem takim jest [...].
Sąd przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 141, poz. 1012), w którym Trybunał wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Mając to na względzie Sąd I instancji stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
W następnie kolejności Sąd rozważył, czy wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a w związku z tym czy [...] był zobowiązany do jej udzielenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd zauważył, że wykonywanie przez [...] działalności publicznej nie przesądza o tym, że jest ona zobowiązana do udzielania każdej informacji będącej w jej dyspozycji lecz takiej, która odnosi się do jej funkcjonowania.
Wskazując na pogląd prezentowany w orzecznictwie wyjaśnił, że informacją publiczną w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będą bowiem tylko kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem Sądu stanowisko takie znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Zgodnie z wolą ustrojodawcy jest zatem, aby od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy podmiotów nie można było żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem Sądu, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.
Odnosząc się do treści pytania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd stwierdził, że odnosi się ono do przeprowadzonego przez [...] przetargu nieograniczonego pod nazwą "[...]" i dotyczy udostępnienia danych jednego z biorących udział w postępowaniu negocjacyjnym kontrahentów.
Sąd poddał analizie treść § 2 pkt 2 ppkt 15 i § 15 ust. 5 SIWZ, zgodnie z którym oferty składane w postępowaniu były niejawne, za wyjątkiem informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty. Zauważył, że postępowanie przetargowe toczyło się w oparciu o wewnętrzne uregulowania [...] i nie odbywało się na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych, o czym stanowi § 15 pkt 9 SIWZ. Postępowanie dotyczyło zamówienia niepublicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że wnioskowana informacja w postaci ujawnienia, który z wykonawców (z nazwy) złożył zapytanie o wyjaśnienie [...] w postępowaniu przetargowym nr [...], nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez spółkę [...] zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie było zasadne zobowiązanie do udostępnienia tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Oceniając przesłanki dopuszczalności skargi Sąd wskazał, że nieuznanie żądanej informacji za informację publiczną stanowi przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. Nie zachodziły więc w sprawie przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 P.p.s.a. Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową oraz zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a.
W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarto rozważania co do zasadności skargi na bezczynność złożonej przez [...]. Sąd przypomniał, że zarzut bezczynności [...] dotyczy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji w postaci danych kontrahenta, który złożył zapytanie o wyjaśnienie [...].
Wskazano, że po zakończeniu postępowania przetargowego, osoby kontrahentów przestały być anonimowe, a zatem strona skarżąca ma pełen dostęp do wykazu osób biorących udział w przetargu.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Niedopuszczalne jest więc stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Zatem nawet gdyby postępowanie przetargowe było regulowane Prawem zamówień publicznych, to ustawa ta zawiera odrębne uregulowania odnośnie udostępniania dokumentów przetargowych i nie ma w takiej sytuacji zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej byłaby również nieuzasadniona.
W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez [...], zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku stwierdzającego bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zobowiązującego [...] do jej udzielenia.
Skarżący kasacyjnie, w ramach uchybień procesowych, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy wskazał:•
- błąd w ustaleniach faktycznych polegając na przyjęciu, że podmiot, którego personaliów dotyczył wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej jest znany skarżącemu kasacyjnie, gdyż był równocześnie wykonawcą składającym ofertę, co miało wskazywać na bezprzedmiotowość wniosku, mimo że do złożenia zapytania o wyjaśnienie treści [...] w postępowaniu przetargowym nie jest wymagane złożenie oferty w tym postępowaniu.
Korzystając nadal z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do błędnego zastosowania:
- art. 1 ust 1 ustawy dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) skutkujące uznaniem, że informacja w zakresie personaliów i danych identyfikujących uczestnika zadającego pytanie w postępowaniu przetargowym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu, gdyż nie stanowi informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywanych przez [...] jako podmiotu użyteczności publicznej, zadań publicznych wskazanych w przepisach ani do gospodarowania mieniem publicznym, mimo że dostawa przedmiotu postępowania służyć ma wykonywaniu zadań publicznych przez [...] w postaci utrzymania infrastruktury pozwalającej na dostarczaniu energii elektrycznej obywatelom, co jest zadaniem publicznym cechującym się powszechnością i użytecznością dla ogółu w postaci zaopatrzenia obywateli w energię elektryczną. Skarb Państwa jest akcjonariuszem [...] % kapitału zakładowego [...] będącego [...] % akcjonariuszem [...]. Gospodarowanie mieniem Spółki z udziałem Skarbu Państwa, a więc mieniem służącym zakupowi przedmiotu zamówienia ma cechy gospodarowania mieniem publicznym
- naruszenie art. 6 ust 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące uznaniem, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywanych przez [...] zadań publicznych wskazanych w przepisach ani do gospodarowania mieniem publicznym, zatem [...] nie był obowiązany udostępnić informacji i nie było konieczne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, podczas gdy informacja dotyczy elementu postępowania przetargowego związanego z gospodarowaniem mieniem publicznym, a więc nastąpiło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej bez podania podstawy prawnej tego ograniczenia;
- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji, mimo że informacja, o której udostępnienie wnioskowano stanowi informację publiczną, w związku z czym odmowa jej wydania powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji wraz z powołaniem podstawy prawnej odmowy;
4). naruszenie art. 38 w związku z art 8 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm.) polegające na uznaniu każdego pytającego za wykonawcę biorącego udział w postępowaniu, co jest sprzeczne z zasadami postępowań przetargowych i dowolnością składania ofert przy jednoczesnym ograniczeniu zasady jawności postępowania bez podstawy ustawowej, bowiem zasada jawności postępowań dotyczących mienia z udziałem publicznym, nawet toczących się w ramach wewnętrznych uregulowań, nadal podlega naczelnej zasadzie postępowań przetargowych tj zasadzie jawności.
Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie stwierdził, że adresatem jego wniosku był podmiot zobowiązany w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Postępowanie, którego dotyczył wniosek [...] dotyczyło realizacji zadania użyteczności publicznej jakim jest dostawa energii elektrycznej do domostw obywateli. Sposób wydatkowania środków finansowych [...] jest kwestią publiczną, o ile dotyczy mienia mającego wpływ na użyteczność publiczną i koszty zakupu tego mienia, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod kontroli społecznej. Majątek takiego podmiotu, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Dokonując własnej interpretacji pojęcia "informacja publiczna" autor skargi kasacyjnej podniósł, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Zatem publiczną sferą działalności jest organizowanie zakupów elementów infrastruktury w postaci postępowań przetargowych nieograniczonych bez względu na ich wartość. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W zakres obciążeń i gospodarowania wchodzi sposób wyboru dostawców oraz okoliczności przeprowadzania procesu tego wyboru.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że jeżeli w postępowaniu na dostawę elementu danej infrastruktury padają na forum dostępnym dla szerokiego kręgu odbiorców anonimowe informacje rzutujące na renomę wykonawcy lub potencjalnego wykonawcy, w swoim założeniu mające wzbudzać wątpliwości co do bezpieczeństwa danego produktu, wyjaśnienie tej kwestii także jest informacją publiczną. Celem wyjaśnienia tej okoliczności, konieczne jest poznanie personaliów podmiotu, który takie zarzuty stawia, aby wyjaśnić rozbieżności na gruncie prawnym. Bez znaczenia jest przy tym, kim jest podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej.
Autor skargi kasacyjnej zaprzeczył nadto, by podmiot, który zadał pytanie należał do kręgu kontrahentów składających oferty w postępowaniu. To, że skarżący kasacyjnie zna nazwiska kontrahentów nie oznacza zatem, że zna nazwiska osoby pytającej. Występują sytuacje, gdy na skutek udzielonych odpowiedzi podmiot rezygnuje ze składania oferty i nigdy jego potencjalny udział nie jest znany chyba, że zostanie o to złożone zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma innego dostępnego prawnie sposobu uzyskania informacji o podmiotach pytających, gdyż nie mają oni statusu uczestnika postępowania o statusie wykonawcy sensu stricte. W ustawie Prawo zamówień publicznych nie wskazano także takiej ścieżki postępowania, a tym bardziej nie wskazano jej w wewnętrznym regulaminie [...] czy w treści [...].
Zauważono, że uzyskanie żądanej informacji nie wpływa na konkurencyjność postępowania, które zostało zakończone. Art. 38 ust 2 ustawy Prawo zamówień publicznych wskazuje, że treść zapytań wraz z wyjaśnieniami zamawiający przekazuje wykonawcom, którym przekazał specyfikację istotnych warunków zamówienia, bez ujawniania źródła zapytania, a jeżeli specyfikacja jest udostępniana na stronie internetowej, zamieszcza na tej stronie. Przepis ten nie wskazuje, do kiedy źródło zapytania pozostaje niejawne, gdyż po zakończeniu postępowania ujawnienie źródła nie ma wpływu na przebieg postępowania. Brak podania źródła zapytania w czasie postępowania, ma na celu umożliwienie wykonawcy zadawanie pytań bez obawy, że ujawnienia jego udziału w postępowaniu. Po zakończeniu postępowania utajnienie traci tę podstawę, a informacja może, a nawet powinna zostać ujawniona na zapytanie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można mówić o "wiecznym" utajnieniu źródła skoro ustawa przewiduje nawet zupełnie jawny tryb zapytań wskazany w ww. art. 38 ust 3. [...] nie przygotował ścieżki postępowania celem ujawnienia źródła zapytania po zakończeniu postępowania, zatem jedyną możliwością jest skorzystanie z zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej. W sprawie nastąpiło ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art, 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, a takie ograniczenie może być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jedynie dopuszczalne jest ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji publicznej, gdy prawo to wejdzie w kolizje z innymi zasadami i dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo takimi jak wolność i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz porządek publiczny i bezpieczeństwo.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej opiera ograniczenie w prawie do uzyskania konkretnej informacji ogólnie tylko odnosząc się do charakteru mienia jakim dysponować miał w postępowaniu [...]. Tymczasem brak przepisu prawa o randze ustawowej ograniczającego prawo do uzyskania informacji o podmiocie pytającym w postępowaniu opartym o wewnętrzne uregulowania, a jeśliby takowy przepis lub zakaz wynikał z przepisu prawa zarówno [...] jak i Sąd powinni wskazać na jakiej normie prawnej opierają przyczynę odmowy. Po stronie adresata wniosku, w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, istniał obowiązek odmowy w formie decyzji administracyjnej.
Skarżący kasacyjnie przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowano pogląd o obowiązku udostępnienie, co do zasady, dokumentów sporządzone w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych, gdyż posiadają walor informacji publicznej i nie dotyczy to tylko zawieranych umów ale także innych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez [...], wniesiono o jej oddalenie w całości, wnosząc ponadto o nieudostępnianie dokumentu umieszczonego w odrębnej, opisanej kopercie, pn. "[...] " skarżącemu kasacyjnie, bądź jego pełnomocnikom, bowiem ujawnienie jej treści mogło by narazić stronę przeciwną niniejszego postępowania na odpowiedzialność odszkodowawczą, przy czym strona przeciwna wyjaśnia, że wśród przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dowodów zalegają dokumenty, które dotyczą istoty sporu, tj. są to dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji, do których wgląd posiadała by w ramach prawa przeglądania akt sprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym strona skarżąca.
Zdaniem [...], w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek, o jakich mowa art. 174 P.p.s.a., a która mogłaby uzasadniać przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Nie nastąpiło naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź naruszeniu przepisów postępowania, w taki sposób aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło by przedmiotową skargę uzasadnioną. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są polemiką z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, trafną interpretacją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy Prawo zamówień publicznych, a dotyczącą zakresu definiowania i identyfikowania pojęcia informacji publicznej w toku prowadzonej przez strony działalności gospodarczej.
Wyjaśniając stan faktyczny sprawy [...] wskazał, że w toku wewnętrznego elektronicznego postępowania negocjacyjnego o "[...]" prowadzonego w oparciu o ogłoszoną [...], działający w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej [...] wystąpił do [...] o ujawnienie danych (imię, nazwisko, firma i adres) jednego z biorących udział w postępowaniu wykonawców. Uzasadnił swoje pytanie faktem naruszenia jego dóbr osobistych przez tego wykonawcę. [...] usunął ze strony elektronicznej prowadzonego postępowania kontrowersyjną dla [...] część opisową zapytania. W międzyczasie organizator wystąpił do autora zadanego pytania o ewentualne wyrażenie zgody na ujawnienie i przekazanie jego danych. Wykonawca odmówił wydania zgody. O fakcie tym [...] został poinformowany.
Odnosząc się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez sugestię, jakoby kontrowersyjne pytanie zostało zadane przez osobę nieuczestniczącą w postępowaniu przetargowym jako wykonawca wskazano, że pytanie wraz z kontrowersyjnym uzasadnieniem zadane zostało w dniu [...] czerwca 2018 r. i było powtórzeniem, niekwestionowanego przez [...], pytania zdanego wcześniej przez innego uczestnika w dniu [...] czerwca 2018 r. Sama zaś odpowiedź udzielona została w tym samym dniu, [...] czerwca 2018 r., z powołaniem się na wcześniejszą odpowiedź w tej samej kwestii. Jak wprost wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oferty przetargowe wraz z koniecznym wadium wykonawcy winni byli złożyć do dnia [...] czerwca 2019 r. do godz. 11.00 (tak postanowienia zalegającego w aktach sprawy: § 8 ust. 5 i § 11 ust. 1 SIWZ), co zostało dokonane. W aktach sprawy zalegają również oświadczenia wszystkich wykonawców o zgodzie na przyjęcie warunków udziału w postępowaniu.
[...] uznało za bezzasadny także zarzut naruszenia art. 38 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy prawo o zamówieniach publicznych o zadaniu pytania przez osobę nieuczestniczącą w przetargu i nieuprawnioną, bezzasadny.
Wyjaśniono, że postępowanie negocjacyjne w sprawie ustalenia ceny zakupu rozdzielnic było prowadzone na podstawie ogólnie obwiązujących w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego, posiłkującymi się jedynie zasadami ustawy Prawo zamówień publicznych. Negocjacje prowadzone były w formie elektronicznej na podstawie przyjętej przez kontrahentów specyfikacji [...]. Natomiast warunkiem przystąpienia do postępowania przetargowego, w tym nabycia prawa do występowania o udzielenie wyjaśnień, była akceptacja zasad [...] przez wszystkich wykonawców, w tym [...]. W postanowieniach § 10 ust. 1 tejże Specyfikacji zagwarantowano każdemu z uczestników anonimowość w tej części postępowania, w której każdy z nich miał prawo zadawać pytania. Warunki te były uczestnikom znane (a przynajmniej mieli oni obowiązek zapoznać się z nimi przed przystąpieniem do przetargu) i akceptowane. Pomimo to, skarżący kasacyjnie świadomie wystąpił z żądaniem stojącym w oczywistej opozycji do postanowień [...], którego [...], jako zamawiający, nie mogła spełnić jako niezgodnego z [...]. Narażałoby to zamawiającego na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nienależytego wykonania umowy.
W ocenie [...], żądanie podania personaliów podmiotu zadającego pytanie, było niedochowaniem przez [...] przyjętych warunków [...]. Upublicznieniu podlegały natomiast wyniki negocjacji z podaniem danych osoby zwycięzcy oraz pozostałych uczestników wraz z ilością punktów, jakie zgromadzili w toku negocjacji ceny zakupu produktu ([...]).
Dodatkowo [...] wskazał, że to skarżący kasacyjnie został wybrany dostawcą rozdzielnic i posiada wiedzę o wszystkich uczestnikach postępowania przetargowego. Wszyscy wykonawcy, uczestnicy przedmiotowego postępowania, zostali ujawnieni. Natomiast, z obowiązku zachowania tajemnicy kontraktowania organizatora przetargu mógłby zwolnić jedynie sąd cywilny w toku stosownego postępowania.
W ocenie [...] Sąd właściwie ocenił wnioskowaną informację, jako nie mającą cech informacje publicznej. Wnioskowana informacja należy do szczegółowych czynności negocjacyjnych. Czynności podjęte przez skarżącego kasacyjnie polegające wyłącznie na zabieganiu o ochronę własnego subiektywnie postrzeganego interesu, istocie skutkują obejściem przepisów o swobodzie kontraktowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność ale także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Dodać należy, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2751/15).
Skarga kasacyjna złożona przez [...] nie została sporządzona w sposób odpowiadający wymaganiom formalnym. Korzystając bowiem wyłącznie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono nie tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, lecz także naruszenia prawa materialnego.
Niezależnie od tego, naruszenie przez Sąd I instancji części przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej było realnie niemożliwe. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że przepisy te nie były stosowane w toku rozpatrywania skargi na bezczynność. Dotyczy to art. 38 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.
W sytuacji, kiedy Sąd nie dokonywał interpretacji wymienionych przepisów, z samej istoty rzeczy nie może być uwzględniony zarzut naruszenia ich błędnej wykładni. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wprost stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo o zamówieniach publicznych.
Pomijając wskazane uchybienia formalne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy.
W sytuacji, gdy stawiane są Sądowi I instancji zarzuty naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W ocenianej skardze kasacyjnie zarzut błędu w ustaleniach faktycznych ściśle wiąże się jednak z zarzutami błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w wyniku której uznano, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący kasacyjnie nie stanowi informacji publicznej.
Treść uzasadnienia przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów jednoznacznie wskazuje, że w rzeczywistości poza zainteresowaniem [...] pozostają wszelkie informacje dotyczące kwestii związanych z przebiegiem przetargu, dane dotyczące pozostałych kontrahentów czy ich ofert. Celem działania skarżącego kasacyjnie było wyłącznie uzyskanie danych osoby, która w czasie prowadzonego postępowania przetargowego wystąpiła z pytaniem o wyjaśnienie [...].
Transparentność postępowania przetargowego wymagana od podmiotu zamawiającego, który należy do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ma na celu poddanie kontroli społecznej sposobu wydatkowania środków publicznych, a w tym zasadność wyboru wykonawcy zadania publicznego. Również każdy z kontrahentów ma prawo wiedzieć, czy przetarg odbył się z poszanowaniem zasady równości.
Jak zasadnie zauważa Sąd I instancji, po zakończeniu postępowania przetargowego, informacja o biorących w nim udział podmiotach została udostępniona, co czyni wniosek o ujawnienie ich danych bezprzedmiotowym.
Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie pyta o dane osoby, która nie przystąpiła do przetargu, zupełnie niezrozumiałe jest łączenie danych personalnych takiej osoby z wykonywaniem zadań publicznych względnie gospodarowaniem takim mieniem i traktowanie ich jako informacja publiczna. Brak jest tu po stronie zamawiającego jakiegokolwiek tytułu do ujawniania danych podmiotów, które nie uczestniczyły w przetargu, nawet jeśli na jakimś jego etapie wyraziły zainteresowanie złożonym zamówieniem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie całkowicie błędnie traktuje swoje uprawnienie wynikające z art. 61 Konstytucji RP. Na podstawie tego przepisu ma on bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Podmiot gospodarczy, który nie złożył oferty w przetargu zorganizowanym przez podmiot wykonujący zadania publiczne, wyłącznie poprzez zadanie pytania zmierzającego do wyjaśnienia [...] nie staje się podmiotem, który uczestniczy w wykonywaniu zadania publicznego i ma jakikolwiek związek z gospodarowaniem mieniem publicznym.
Cechy sprawy publicznej nie nabywa poruszona na "forum publicznym" (jak określa to skarżący kasacyjnie) kwestia, która dotyczy podmiotów prywatnych. Determinantą informacji publicznej jest to, czy dana informacja rzeczywiście odnosi się do spraw publicznych, a więc spraw obejmujących aktywności władz publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przedmiotem informacji publicznej nie jest kwestia, która ma znaczenie dla osoby lub nawet większej ilości osób, lecz jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 658/18 publ. CBOSA).
Z tych względów, Sąd I instancji stosując właściwie zinterpretowane art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p,. zasadnie stwierdził, że zamawiający [...] nie był zobowiązany do udzielania wyjaśnień dotyczących danych personalnych podmiotu zadającego pytania w trakcie prowadzonego postępowania przetargowego, gdyż wszyscy kontrahenci biorący udział w tym postępowaniu zostali ujawnieni po wyborze najkorniejszej oferty. Natomiast dane personalne podmiotów nie biorących udziału w przetargu, nie mogą stanowić informacji publicznej.
Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp., traktowane jest jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.
Z treści skargi kasacyjnej wprost wynika, że motywem złożenia wniosku o udostępnienie informacji o danych personalnych podmiotu, który przedstawił informacje niekorzystne dla oferty skarżącego kasacyjnie było wyjaśnienie rozbieżności z tego tytułu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ratio działania skarżącego kasacyjnie nie ma nic wspólnego z troską o transparentność przeprowadzonego przez [...] przetargu i mogłoby zostać zakwalifikowane wręcz jako nadużycie prawa gwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP.
Nie dostrzegając zatem, by Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przedstawionych jako naruszone przepisów u.d.i.p. a także dokonał jakichkolwiek błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, orzeczono po myśli art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).