Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., II SA/Gd 1369/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. i R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2001 r. Burmistrz Gminy [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału części działki nr 3/2 w M., ograniczonej obszarem ABCDEFG (oznaczone w załączniku graficznym) i stwierdził, że jest on zgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu organ podał, że R. J. w dniu 1 grudnia 2000 r. wystąpił z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr 3/2 w M. w celu uzyskania opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Do wniosku dołączona została koncepcja zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla niniejszego terenu nie określa zasad podziału nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2002 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Gminy [...] w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, iż postanowienie podlega uchyleniu z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Wskazując na treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium stwierdziło, że z treści wniosku o dokonanie podziału nieruchomości nie wynika, kto ten wniosek złożył. Na wniosku figuruje wprawdzie nazwisko R. J., jednakże podpisany został w zastępstwie nieczytelnie przez nieokreśloną osobę. Zdaniem organu, jeśli wniosek składa osoba umocowana przez stronę, winno to jednoznacznie wynikać z treści wniosku, a stosowne pełnomocnictwo winno znajdować się w aktach sprawy. Wskazując na treść art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium podało, że skoro przedmiotowa działka stanowi współwłasność B. i R. J., to wniosek o jej podział winni złożyć oboje współwłaściciele.
W skardze na powyższe postanowienie R. i B. J. wnieśli o jego uchylenie w całości i zarzucili naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 138 § 2, art. 7, 77, 11 i 35 § 3 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, skarżący podali, że złożenie pod wnioskiem nieczytelnego podpisu w sytuacji, gdy z wniosku jednoznacznie wynikało, kto go wnosi, czyni zadość wymaganiom art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Gdyby zaś organ miał w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, powinien był wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ pierwszej instancji nie kwestionował podpisu skarżących.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę zważył, iż stosownie do treści art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta współwłasnością, jej podziału można dokonać jedynie na wniosek wszystkich współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom skarżących, wniosek o podział nieruchomości nie tylko nie został podpisany przez B. J., ale nie została ona wskazana jako osoba wnioskująca o podział. W aktach zaś brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez nią swemu mężowi do występowania w jej imieniu w niniejszej sprawie. Tym samym, uznać należy, że B. J. takiego wniosku w ogóle nie złożyła. Już sama ta okoliczność przesądza o nieprawidłowości złożonego wniosku i braku legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Dodatkowo wskazano, że skoro na wniosku figurowało nazwisko R. J., a podpisany został "w zastępstwie", to należało przyjąć, że wniosek ten złożyła osobą trzecia, a wówczas powinna mieć umocowanie do działania w imieniu skarżącego. W tej sytuacji, stwierdzono, iż wniosek skarżącego obarczony jest wadą, która uniemożliwiała nadanie mu biegu już przed organem I instancji i wada ta powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie zaś przez organu I instancji zastosowania tego przepisu musiało spowodować - w trybie postępowania odwoławczego - uchylenie wydanego w sprawie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że treścią postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji nie jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, lecz jedynie opiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, wyrażone w formie postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczać się może jedynie do oceny wydanej opinii pod względem formalnym oraz oceny zgodności proponowanego podziału z treścią planu miejscowego, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień do wydania opinii w zakresie podziału nieruchomości, gdyż kompetencję do wydania postanowienia w tym przedmiocie ma, jak to już zostało wskazane powyżej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 93 ust. 4 powołanej ustawy). W sytuacji, zatem, gdy postanowienie wydane przez organ I instancji zostanie uznane przez organ odwoławczy za sprzeczne z prawem, organ ten nie ma w takim postępowaniu kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, lecz orzeczenie organu I instancji musi uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi władnemu do wydania opinii w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to tym samym, iż zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za chybiony.
Analiza akt sprawy nie wykazała również naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów dotyczących obligatoryjnych elementów treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, uznając, że zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały ustalone prawidłowo.
W skardze kasacyjnej R. J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargę oparto na podstawie z art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania i przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. na skutek błędnego ustalenia Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie kasacyjne,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na skutek błędnego ustalenia Sądu I instancji, iż organy administracji I i II instancji zebrały całość materiału dowodowego sprawy i wyjaśniły stan faktyczny w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. na skutek błędnego ustalenia Sądu I instancji, iż organ odwoławczy sporządził prawidłowe uzasadnienie postanowienia z dnia 28 kwietnia 2002 r. sygn. akt 816/2001,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ewentualne braki formalne wniosku skarżących, czy też postępowania dowodowego, mogły zostać uzupełnione w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. W razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 konieczne jest uchylenie decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. (...)"
Uznano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wniosek z dnia 1 grudnia 2000 r. nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w związku, z czym obarczony jest wadą, która uniemożliwiała mu nadanie biegu już przed organem I instancji. Wniosek został podpisany przez skarżącego Romana J. w imieniu współwłaścicieli B. i R. małżonków J. Skarżący posiadał stosowne umocowanie do złożenia wniosku w imieniu żony, która jako współwłaściciel wyraziła zgodę na podział nieruchomości. Złożenie przez skarżącego R. J. podpisu nieczytelnego pod wnioskiem, z którego jednoznacznie wynikało, kto jest wnioskodawcą, czyniło zadość wymaganiom art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Ponadto w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ administracji samorządowej mógł skorzystać z możliwości wynikającej z art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych podania.
Podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy sporządził prawidłowe uzasadnienie swojego postanowienia. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., to nie wykazało należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., i w tej sytuacji nie mogło zawrzeć w postanowieniu uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnił w sposób przekonujący istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W związku z tym naruszona została zasada przekonywania wynikająca z art. 11 k.p.a., zgodnie, z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Sprawy o podział nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawy. Jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, iż osobami posiadającymi interes prawy w dokonanie podziału nieruchomości i tym samym legitymowanymi do wystąpienia z takim wnioskiem są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości (własność albo użytkowanie wieczyste). W przypadku, gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, z wnioskiem o podział nieruchomości muszą wystąpić zgodnie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, ewentualnie muszą oni wyrazić zgodę na proponowany podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2002 r., I SA 1638/00). Jak wynika z akt sprawy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3/2 położonej w miejscowości M. są R. J. i jego żona B. J. Z wnioskiem o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości wystąpił jedynie R. J. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby jego żona B. J. wyraziła zgodę na podział nieruchomości wspólnej, czy też jej mąż posiadał umocowanie do złożenia wniosku w jej imieniu. Nie wiadomo, zatem, na jakiej podstawie pełnomocnik skarżącego wywodzi, że R. J. posiadał stosowne umocowanie. Ponadto wniosek z dnia 1 grudnia 2000 r. o podział nieruchomości został podpisany nieczytelnie przez nieokreśloną osobę w zastępstwie wnioskodawcy. W takiej sytuacji także i z tego powodu organ I instancji zobowiązany był wezwać wnoszącego wniosek - podanie o usunięcie jego braków w terminie siedmiu dni na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaniechanie powyższej czynności procesowej przez Burmistrza Gminy [...] skutkowało rozpoznaniem wniosku o zaopiniowanie podziału nieruchomości złożonego przez osobę, która nie miała legitymacji do jego złożenia.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie Burmistrza Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ nie był bowiem uprawniony do konwalidowania wadliwości złożonego wniosku o podział nieruchomości, gdyż powinien był to uczynić organ I instancji. W sprawie niniejszej art. 136 k.p.a. nie mógł więc zostać zastosowany. Organ II instancji nie był uprawniony do uzupełnienia braków w postępowaniu przed organem I instancji i prawidłowo nie wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku, gdyż złożenie w toku postępowania odwoławczego pełnomocnictwa B. J., czy też podpisanie przez nią złożonego przez męża wniosku spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wniosek taki byłby przecież, w takim przypadku rozpoznany wyłącznie w II instancji.
Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie opiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego organ II instancji nie ma kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, lecz w przypadku, gdy stwierdzi, iż postanowienie opiniujące taki podział jest sprzeczne z prawem powinien je uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do wójta, burmistrza, prezydenta rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji posiada wszelkie kompetencje określone w art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a więc także uprawnienia reformacyjne. W rozpoznawanej sprawie, w żadnym przypadku jednak, ze względu na wady wniosku organ odwoławczy nie mógł skorzystać z tych kompetencji reformacyjnych, ani też z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności z uwzględnieniem okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie i w sposób wyczerpującym zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wydane postanowienie zawiera również wszystkie niezbędne składniki oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne – przepisy art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. również nie zostały, więc naruszone.
W takiej sytuacji, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów k.p.a. nie można w sprawie niniejszej przyjąć, aby nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (k.p.a.), które mogłoby stanowić dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie został zatem przez Sąd I instancji naruszony podobnie jak art. 141 § 4 tej samej ustawy. Zaskarżony wyrok zawiera bowiem wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.