Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1345/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Starosta Ełcki postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie w sprawie cofnięcia K.D. uprawnień do kierowania pojazdami.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Ełcki podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Jednocześnie pouczono zainteresowanego o przysługującym mu prawie wniesienia zażalenia.
K.D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K.D.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje.
Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
W ocenie Sądu - w związku z powołaną zmianą treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. - w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o podjęciu postępowania, a jedynie postanowienie o odmowie jego podjęcia postępowania. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wykluczenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż - jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy - mając na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do dopuszczenia zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w k.p.a. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia postępowania, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że na postanowienie Starosty Ełckiego z dnia [...] lipca 2012 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami skarżącemu nie przysługiwało zażalenie. W związku z tym zaskarżone postanowienie rażąco naruszało prawo. Skoro bowiem stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. prawo wniesienia zażalenia na postanowienie przysługuje tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi i jednocześnie brak jest przepisu stanowiącego o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, to w takim stanie rzeczy przedmiotowe zażalenie było niedopuszczalne. Skoro zaś Kolegium zaskarżonym postanowieniem rozpoznało merytorycznie niedopuszczalne zażalenie, a niedopuszczalność ta jest oczywista, to tym samym rażąco naruszono art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie bowiem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji zamiast zastosować przepis art. 134 k.p.a. Stanowi to kwalifikowaną wadę poddanego kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia.
Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji daje podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że poddane kontroli postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia o stwierdzeniu jego nieważności.
W ocenie SKO stanowisko Sądu jest wadliwe, gdyż zostało oparte na błędnym rozumieniu pojęcia "rażące naruszenie prawa" w odniesieniu do zmian w procedurze administracyjnej wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Do tego dnia art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W nauce postępowania administracyjnego, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował wówczas pogląd, w myśl którego strona mogła kwestionować zażaleniem cztery rodzaje postanowień tj. o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie podjęcia. Wynikało to z szerokiego rozumienia pojęcia "w sprawie zawieszenia". Obecnie powołany przepis ma następującą redakcję: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Konsekwencje wprowadzonych zmian nie zostały przez Sąd I instancji ustalone samodzielnie, odwołał się on bowiem do motywów, którymi kierował się ustawodawca. Taki sposób ustalenia znaczenia normy prawnej nie jest wystarczający.
Modyfikacja art. 101 § 3 k.p.a. nie umknęła uwadze organu rozpatrującego zażalenie, chociaż rozważania w tym zakresie nie zostały opisane w postanowieniu, ale też nie było takiej potrzeby. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że prymat należy dać takiej wykładni, która zmierza do rozszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Interes prawny strony może przejawiać się w tym, aby postępowanie prowadzone z urzędu i zmierzające do pozbawienia lub ograniczenia przysługujących jej uprawnień, trwało w stanie zawieszenia i nie było podejmowane, jeśli przyczyny zawieszenia nie ustaną. Tymczasem wykładnia zawarta w zaskarżonym wyroku pozbawia stronę prawa do poddania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania weryfikacji instancyjnej. Wskazanie, że zasadność podjęcia zawieszonego postępowania będzie możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania, nie znosi negatywnych konsekwencji ograniczenia prawa do procesu.
Wprawdzie art. 142 k.p.a. przewiduje, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, to jednak należy to odnosić do postanowień wydawanych w toku postępowania dowodowego. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie organ odwoławczy będzie mógł wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a jeśli nie będą to uchybienia istotne, to utrzyma decyzję w mocy. Jeżeli natomiast nie ustaną przyczyny zawieszenia postępowania, a organ podejmie postępowanie, to zaskarżenie takiego postanowienie w odwołaniu od decyzji nie da pozytywnego rezultatu ze względu na to, że organ odwoławczy nie będzie mógł wydać żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W szczególności nie wystąpią przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wprawdzie nastąpi naruszenie przepisów postępowania, bowiem nastąpi bezpodstawne podjęcie postępowania, ale nie będzie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wybranie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednej z możliwych wykładni normy prawnej nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.
Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", to słusznie uznał Sąd I instancji, że na postanowienie o podjęciu postępowania zażalenie nie przysługuje. Pogląd ten zdaje się obecnie nie budzić żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12).
Należy zwrócić uwagę na to, że strona uznająca podjęcie postępowania za niezasadne nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Starosty Ełckiego z dnia [...] lutego 2012r. skarżącemu już nie przysługiwało.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań postanowienie o podjęciu zawieszonego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.
Na marginesie tylko wskazać należy, że przepis art. 126 k.p.a. ogranicza zakres zastosowania art. 156 k.p.a. w odniesieniu do postanowień wyłącznie do tych, od których przysługuje zażalenie. Wykluczone jest zatem stwierdzenie nieważności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odstąpienie od obciążania skarżącego kosztami postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej. W sprawie występują bowiem okoliczności szczególnie uzasadnione polegające na wadliwym pouczeniu o środkach odwoławczych udzielonym skarżącemu przez organ administracji orzekający w I instancji jak i na błędnej wykładni przepisów prawa procesowego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Sądu właściwe jest, by uznać, że skarżący nie powinien ponosić materialnych konsekwencji wskazanych powyżej uchybień.
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyda Sąd I instancji.