Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 945/16, po rozpoznaniu skargi K. G. (dalej skarżący) na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wydalenia ze Służby w Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
W postępowaniu dyscyplinarnym, wszczętym postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] września 2014 r., skarżącemu postawiono pięć zarzutów: brak posiadania ważnych obowiązkowych badań technicznych dopuszczających do ruchu pojazdów marki Fiat [...] nr rej. [...] i [...] nr rej. [...], których współwłaścicielem i użytkownikiem jest skarżący; niedopełnienie obowiązku umieszczenia naklejki kontrolnej dopuszczającej pojazd do ruchu na przedniej szybie użytkowanego przez siebie samochodu marki [...] o nr rej. [...]; niedopełnienie obowiązku poinformowania starosty o zakupie 2 października 2011 r. samochodu marki [...] o nr rej. [...] oraz zakupie 16 sierpnia 2011 r. samochodu tej samej marki o nr rej. [...].
W ocenie organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne wymienione czyny stanowiły wykroczenia z art. 97 Kodeksu wykroczeń, co oznaczało, że obwiniony nie dał przykładu praworządności i podważył społeczne zaufanie do Policji, przez co dopuścił się przewinień dyscyplinarnych, polegających na naruszeniu dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; Dz. U. z 2015 r., poz. 355, ze zm.).
Orzeczeniem z [...] lutego 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał skarżącego winnym popełnienia powyższych przewinień dyscyplinarnych i wymierzył mu karę wydalenia ze służby.
W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 132 ust. 1 ustawy o Policji; wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym okoliczności wyjaśniających przyczyny niedopełnienia obowiązków w zakresie rejestracji pojazdów przez skarżącego (zły stan techniczny uniemożliwiający korzystanie, przeznaczenie wyłącznie na części) oraz niewspółmierność zastosowanej kary, biorąc pod uwagę stopień szkodliwości zarzucanych czynów oraz pozytywną opinię służbową obwinionego.
Orzeczeniem z [...] marca 2015 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej jako Komendant Wojewódzki), utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w kontekście postawionych obwinionemu zarzutów organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.; dalej: P.r.d.), z których wynikają obowiązki: zaopatrzenia pojazdu w nalepkę kontrolną, zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu oraz przedstawiania pojazdu do badania technicznego.
Komendant Wojewódzki wskazał, że skarżący w złożonych wyjaśnieniach pomimo, że nie przyznał się do winy, to jednocześnie nie wykluczył możliwości popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Skarżący, jako funkcjonariusz z wieloletnim stażem służby powinien dawać przykład poprawnego zachowania. Tymczasem zachowanie skarżącego nie było przykładem praworządności i podważało społeczne zaufanie do Policji, a więc naruszało § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta".
Po rozpatrzeniu skargi skarżącego na ww. orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 marca 2016 r., III SA/Lu 716/15 uchylił orzeczenie organu II instancji, stwierdzając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na wynik sprawy.
Za niesporne Sąd uznał ustalenia, z których wynikało, że skarżący: nie posiadał obowiązkowych badań technicznych dopuszczających do ruchu pojazdy o nr rej. [...] i [...], których był współwłaścicielem i użytkownikiem; nie umieścił naklejki kontrolnej na przedniej szybie pojazdu o nr rej. [...]; nie poinformował starosty o zakupie pojazdów o nr rej. [...] i [...].
W ocenie Sądu czyny te wyczerpywały znamiona przewinień dyscyplinarnych, polegających na naruszeniu dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 1 ustawy o Policji). Trafnie organy zakwalifikowały czyny skarżącego jako sprzeczne z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta (Zarządzenie nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta"; Dz. Urz. KGP z 2004 r., Nr 1, poz. 3).
Sąd za nieprawidłowy natomiast uznał wymiar kary dyscyplinarnej. Sąd podkreślił, że ustawa o Policji wprowadza szeroki katalog kar dyscyplinarnych i wyraźną ich gradację, począwszy od nagany aż po wydalenie ze służby (art. 134). Sąd uznał, że w sprawie żadna z okoliczności wpływających na złagodzenie kary nie miała miejsca, gdyż czyn został popełniony umyślnie, nic nie wskazuje na podjęcie przez policjanta starań o zmniejszenie jego skutków, skarżący jest doświadczonym funkcjonariuszem, nie poinformował też dobrowolnie przełożonego dyscyplinarnego o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przed wszczęciem postępowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wynikało natomiast, że jedną z okoliczności, która zadecydowała o wymiarze kary było ukaranie skarżącego we wcześniej prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym karą ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, tj. orzeczeniem z [...] lipca 2014 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem z [...] września 2014 r. Orzeczenie dyscyplinarne z [...] lipca 2014 r. zostało zaskarżone do Sądu i zostało wyrokiem z 31 marca 2015 r. uchylone.
W związku z tym – zdaniem Sądu – niezasadnie organy dyscyplinarne zastosowały najsurowszą z dopuszczalnych kar. Nie może ostać się orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby w sytuacji, gdy jednym z argumentów przemawiających za takim wymiarem kary było wcześniejsze orzeczenie dyscyplinarne wymierzające karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku, jeżeli orzeczenie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem sądu. Nie miał przy tym w sprawie znaczenia fakt, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, orzeczenie dyscyplinarne z [...] lipca 2014 r. miało jeszcze walor prawomocności (art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Komendant Wojewódzki – w ocenie Sądu - musiał wiedzieć o zaskarżeniu tego orzeczenia, co więcej wydał nowe orzeczenie w przeddzień rozprawy, o której był informowany. Przyjęcie innej interpretacji oznaczałoby podważanie skutków wyroku WSA w Lublinie z 31 marca 2015 r., nie zostałby bowiem wzięty pod uwagę fakt, że odpadła jedna z przesłanek przesądzających o wymiarze kary w badanej sprawie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że Komendant Wojewódzki naruszył ustawowe dyrektywy wymiaru kary dyscyplinarnej (art. 134h ustawy o Policji), błędnie też uwzględnił w sprawie art. 134c ustawy. Błąd organu oznacza również naruszenie art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, bowiem wadliwie uwzględniono okoliczność przemawiającą na niekorzyść obwinionego. Sąd podkreślił, że oceny powyższej nie może zmienić fakt, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia przesłanka z art. 134c jeszcze istniała.
Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. organ powołał – na podstawie art. 135 m ustawy o Policji – komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego organu I instancji z [...] lutego 2015 r. i odniesienia się do zarzutów odwołania. [...] lipca 2016 r. powołana komisja sporządziła sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania odwoławczego, a następnie Komendant Wojewódzki orzeczeniem z [...] lipca 2016 r., nr [...] uchylił orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2015 r. w części uznającej skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na braku ważnych obowiązkowych badań technicznych dopuszczających do ruchu pojazd, tj. samochód marki Fiat [...] nr rej. [...] oraz utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie w pozostałym zakresie, tj. uznającym skarżącego za winnego przewinień dyscyplinarnych określonych w pkt I, III, IV i V i wymierzającym karę wydalenia ze służby.
W uzasadnieniu wskazał, że [...] września 2014 r. dokonano kontroli pojazdów na parkingu Komendy Powiatowej Policji w [...], podczas której stwierdzono, że skarżący dopuścił się kliku wykroczeń z zakresu prawa ruchu drogowego, co spowodowało konieczność wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego.
W dalszej kolejności organ podał, że wyrokiem nakazowym z [...] sierpnia 2015 r., Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] III Wydział Karny, sygn. akt [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu sześciu wykroczeń o to, że:
- w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości L. I woj. [...], nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia w terminie badania technicznego pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] będąc jego właścicielem, tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości L. I woj. [...], nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia w terminie badania technicznego pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] będąc jego właścicielem, tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- w okresie od [...] września 2011 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości L. I woj. [...], nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia w terminie badania technicznego pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] będąc jego właścicielem, tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości [...] woj. [...], nie dopełnił obowiązku umieszczenia naklejki kontrolnej na przedniej szybie pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] będąc jego właścicielem, tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- w okresie od [...] października 2011 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości L. I woj. [...], nie dopełnił obowiązku poinformowania właściwego Starosty o zakupie pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...].
tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 78 ust. 2 pkt. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym:
- w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2014 r. w miejscowości L. I woj. [...], nie dopełnił obowiązku poinformowania właściwego Starosty o zakupie pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...], tj. o czyn z art. 97 kodeksu wykroczeń w zw. z art. 78 ust. 2 pkt. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Następnie, na skutek wniesienia sprzeciwu, wyrokiem z 19 maja 2016 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] III Wydział Karny, sygn. akt [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu czterech wykroczeń opisanych w punktach I, IV, V i VI, natomiast uniewinnił go co do wykroczeń z pkt II i III.
W związku z ww. wyrokiem Komendant Wojewódzki prowadził postępowanie dyscyplinarne mając na uwadze, że skarżący popełnił cztery przewinienia dyscyplinarne, wypełniające znamiona określonych wykroczeń i polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 roku, Nr 1, poz. 3).
W zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i wymiaru kary Komendant Wojewódzki, powołując treść art. 134 ustawy o Policji wskazał, że [...] lipca 2013 r. skarżący, zajmujący stanowisko referenta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...], otrzymał ogólnie pozytywną opinię służbową, z tym że w kryterium "dyspozycyjność" został oceniony najniżej, tj. na ocenę 1, zaś w kryterium "rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji zawodowych" został oceniony najwyżej, tj. na ocenę 5.
Komendant Wojewódzki w [...] podkreślił, że na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania po wyroku Sądu z 31 marca 2015 r., 21 września 2015 r. ponownie utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z [...] czerwca 2014 r., wymierzające skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, a kolejnym (prawomocnym) wyrokiem z 31 marca 2016 r., III SA/Lu 1698/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na to orzeczenie.
Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione uznał Komendant Wojewódzki wymierzenie skarżącemu obecnie najsurowszej z kar wymienionych w art. 134 ustawy o Policji, tj. wydalenia ze służby. Motywując karę organ stwierdził, że brak jest okoliczności łagodzących przemawiających na korzyść obwinionego i mogących mieć wpływ na złagodzenie wymiaru kary.
Bezsporne było, że obwiniony popełnił cztery przewinienia dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta, wypełniające jednocześnie znamiona wykroczeń. Zachowanie obwinionego wskazywało, iż miał on zamiar popełnienia tych przewinień, bowiem znając przepisy prawa świadomie je ignorował. Skarżący jako członek umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego w ramach wykonywania codziennych czynności służbowych, miał bowiem za zadanie ujawnianie i represjonowanie wykroczeń, których jednocześnie sam się dopuszczał. Lekceważąco podchodząc do obowiązujących przepisów prawa użytkował samochód będąc jego współwłaścicielem nie posiadając aktualnych badań technicznych dopuszczających pojazd do ruchu, czy też nalepki identyfikacyjnej na przedniej szybie pojazdu. Skarżący musiał co najmniej przewidzieć możliwość popełnienia czterech przewinień dyscyplinarnych polegających na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej i na to się godził, a więc działał umyślnie. Swoim postępowaniem wykazał się daleko idącą ignorancją dla służby, a jego dotychczasowe zachowanie nie daje gwarancji okazywania przykładu praworządności. Negatywne zachowanie skarżącego postawiło Policję w złym świetle, mimo, iż jako policjant powinien on podejmować działania służące budowaniu zaufania do tej formacji. Postawa skarżącego, jako osoby zaufania publicznego jest nieetyczna, niedopuszczalna i wpływa negatywnie na wizerunek Policji w oczach społeczeństwa. Niewłaściwe zachowanie skarżącego naruszyło także dobre imię formacji, w której on służy. Naruszenie dobrego imienia Policji jest jedną z okoliczności mających wpływ na zaostrzenie wymiaru kary dyscyplinarnej. Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt, że zdarzenia, które skutkowały pociągnięciem go do odpowiedzialności dyscyplinarnej, miały miejsce w czasie wolnym od służby. Funkcjonariusz Policji powinien zachowywać się godnie, nie tylko w czasie wykonywania czynności służbowych, ale także w życiu prywatnym. Jest to jeden z jego podstawowych obowiązków. Na wymiar kary wpłynął bardzo długi okres i częstotliwość popełniania przewinień dyscyplinarnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zarzucając naruszenie: art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jednostronną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ukierunkowaną na nałożenie nadmiernej dolegliwości w stosunku do skarżącego i pominięcie, że postępowanie w sprawie o wykroczenia, których to dopuścić miał się skarżący do chwili obecnej nie zostało prawomocnie ukończone, a więc brak podstaw do stwierdzenia winy skarżącego; art. 135j ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 134 pkt 6 w zw. z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, poprzez nienależyte uzasadnienie wymierzenia najsurowszej kary dyscyplinarnej i nierozważenie kary łagodniejszej; art. 135m ust. 6 ustawy o Policji, poprzez niezasadne odstąpienie od obowiązku zawiadomienia zarówno skarżącego i jego obrońcy o możliwości wzięcia udziału w czynnościach komisji powołanej do zbadania odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
W toku postępowania przed Sądem skarżący złożył odpis wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Karny – Odwoławczy z [...] września 2016 r., sygn. akt [...] uchylający wyrok Sądu Rejonowego [...] z siedzibą w [...] z [...] maja 2016 r., sygn. akt [...] i umarzający postępowanie o czyny przypisane skarżącemu w pkt I. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał zasadność skargi.
W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 i 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 c i art. 134 h ustawy o Policji dotyczących zasad wymiaru kar dyscyplinarnych.
Sąd podkreślił, że organ w konsekwencji nie wykonał zaleceń tutejszego Sądu zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 716/15, którym był związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika iż, zasadniczym powodem wymierzenia skarżącemu kary wydalenia ze służby był jego stosunek do popełnionych przewinień, który można najogólniej określić, jako brak skruchy i brak poczucia obowiązku zachowania powagi służby, pomimo ukarania go karą ostrzeżenia o nieprzydatności do pełnienia służby, która – co jest obecnie bezsporne – została utrzymana prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 31 marca 2016r., III SA/Lu 1698/15. Argumentacja organu – zdaniem Sądu - nie uzasadniała w sposób przekonywujący wymierzenia kary wydalenia ze służby.
Sąd podniósł, że gradacja kar określonych w art. 134 ustawy o Policji jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawił to do uznania właściwemu organowi. Jednakże ustawowa uznaniowość nie może oznaczać dowolności w podejmowaniu decyzji. Uzasadniając nałożoną karę nie wystarczy jedynie wskazać na stawiane zarzuty. Kara ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku nie pociąga za sobą konieczności wydalenia policjanta ze służby, skoro przepis ten wprost przewiduje, że ostrzeżenie ma ten skutek, że policjant może zostać wyznaczony na niższe stanowisko służbowe w trybie dyscyplinarnym lub ukarany surowszą karą dyscyplinarną. Organ decydując, którą z tych kar zastosować, kieruje się ogólnymi zasadami wymiaru kar dyscyplinarnych, wyrażonymi w art. 134h.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występują okoliczności łagodzące. Sporne jest natomiast czy zachodziły okoliczności uzasadniające zaostrzenie kary w rozumieniu powołanego przepisu art. 134 h ust. 2 ustawy o Policji.
Sąd podniósł, że zachowanie skarżącego zasługiwało na potępienie, gdyż podważało zaufanie do Policji i był to podstawowy argument przemawiający za wydaleniem skarżącego ze służby.
Tak surowa ocena, w świetle zgromadzonych dowodów i uzasadnienia organu, jest - zdaniem Sądu - nieusprawiedliwiona. Sąd wskazał, że do okoliczności zaostrzających odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza Policji zalicza się skutki przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza istotne zakłócenie realizacji zadań Policji lub naruszenia dobrego imienia Policji, i prowadzące do utraty zaufania ze strony obywateli, a więc przewinienia wymierzone w zadania Policji (przede wszystkim wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.), co świadczy o wysokim stopniu społecznej szkodliwości. Przewinienia popełnione przez skarżącego, w ocenie Sądu, nie miały jednak takiego charakteru.
Sąd podkreślił, że wszystkie zarzucane przewinienia dotyczyły tych samych przedmiotów (samochodów), skumulowane były w tym samym czasie i związane były z biernością skarżącego, a nie z bezpośrednim narażeniem innych osób bądź mienia. Zachowania te nie wprowadzały zagrożenia, a ich skutki nie mogły być ani widoczne (poza niewłaściwą naklejką) ani odczuwane przez obywateli. Już tylko z uwagi na charakter popełnionych przewinień nie można było mówić – jak przyjmował organ, o rażącym naruszaniu przez skarżącego dobrego imienia Policji, prowadzącym do utraty zaufania ze strony obywateli.
Sąd zwrócił uwagę, że czyny te skarżący popełnił przed prawomocnym wymierzeniem mu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Z istoty tej kary wynika, że - jak wyżej wskazano - ma ona charakter prewencyjny, zapobiegawczy. Skoro jednak w okresie popełniania przedmiotowych przewinień drogowych skarżącemu takiej kary prawomocnie jeszcze nie wymierzono (postępowanie zakończyło się dopiero wyrokiem Sądu z 31 marca 2016 r., III SA/Lu 1698), to nie można było zarzucić skarżącemu, że zlekceważył ostrzeżenie dopuszczając się kolejnych przewinień. Brak było więc podstaw do zarzucenia skarżącemu nacechowanej uporczywością, nagannej postawy. Nie uzasadniała również wydalenia za służby wskazywana przez organ "częstotliwość popełniania przewinień". Skarżący dopuścił się przewinień jednego rodzaju, przewinienia te zostały "popełnione" niemal w tym samym okresie ("razem"), a przez organ zostały stwierdzone podczas jednej kontroli [...] września 2014 r. - trudno więc w opinii Sądu było mówić o "częstotliwości" popełniania przez skarżącego przewinień. Ponadto organ nie wskazał żadnych innych nagannych zachowań skarżącego, w szczególności po [...] września 2014 r. i widocznych dla obywateli, co świadczyłoby o jego nagannej postawie podważającej zaufanie do Policji. Organ nie uwzględnił bardzo dobrej opinii skarżącego w zakresie samodoskonalenia, a także iż Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] Wydział Karny z [...] maja 2016 r., sygn. akt [...] uniewinnił skarżącego od jednego z pięciu zarzucanych mu czynów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy organ w toku postępowania dyscyplinarnego prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 134 h ustawy o Policji dotyczący zasad wymiaru kar dyscyplinarnych wymierzając obwinionemu policjantowi wydalenie ze służby;
- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy organ w toku postępowania dyscyplinarnego nie naruszył przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia przepisów postępowania, tj. art. 7,77,107 § 3 i 136 K.p.a.;
- art. 153 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 716/15.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ podał, że skarżący był funkcjonariuszem Policji od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2015 r. W tym okresie przeciwko policjantowi było prowadzonych łącznie 5 postępowań dyscyplinarnych. Powyższe okoliczności, zestawione łącznie, niewątpliwie wpływały negatywnie na wizerunek skarżącego jako policjanta i nie sprzyjały kształtowania autorytetu i należytego wizerunku Policji. W ocenie organu zachowanie skarżącego zasługiwało na szczególne potępienie gdyż podważył on zaufanie do Policji i jest to okoliczność uzasadniająca zaostrzenie kary i podstawowy argument przemawiający za wydaleniem skarżącego ze służby. Postawa skarżącego odbiegała od sformułowanych obowiązków Policji jako specyficznej formacji. Postępowanie skarżącego i stosunek do obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie dyskwalifikował skarżącego jako funkcjonariusza Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Sąd I instancji uznał zasadność skargi oceniając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art.77, art. 107§ 3 i art. 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawiera regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia. Jedynie w art. 135 p ust. 1 powołanej ustawy o Policji następuje odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. W przepisie tym przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Ustawa o Policji nie odsyła natomiast do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Art. 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Skoro postępowanie dyscyplinarne policjantów nie jest postępowaniem administracyjnym, to w jego toku nie mogło dojść do naruszenia, w sposób wskazany przez Sąd I instancji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie m.in. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Na usprawiedliwionych podstawach oparty został także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ dyscyplinarny nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 marca 2016r., III SA/Lu 716/15.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wskazanym powyżej wyroku Sąd za niesporne uznał ustalenia, że skarżący nie posiadał obowiązkowych badań technicznych dopuszczających do ruchu pojazd o nr rej. [...], którego jest współwłaścicielem i użytkownikiem, nie umieścił naklejki kontrolnej na przedniej szybie ww. pojazdu, bowiem ujawniona naklejka należała do pojazdu o innym numerze rejestracyjnym, nie poinformował starosty o zakupie pojazdów o nr rej. [...] i [...]. Sąd przyjął również, że czyny popełnione przez skarżącego wyczerpywały znamiona wykroczeń z art. 97 Kodeksu wykroczeń, a w konsekwencji wypełniały również znamiona przewinień dyscyplinarnych i zostały popełnione z winy umyślnej. Nadto Sąd ocenił, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności wpływających na złagodzenie kary, gdyż czyny zostały popełnione umyślnie, skarżący nie podjął starań o zmniejszenie ich skutków, nie poinformował dobrowolnie przełożonego dyscyplinarnego o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przed wszczęciem postępowania, a nadto jest doświadczonym funkcjonariuszem. Zastrzeżenia Sądu związane były natomiast z uwzględnieniem przez organ dyscyplinarny przy wymiarze kary przesłanki, która następnie odpadła. Zdaniem Sądu nie mogło ostać się orzeczenie o wydaleniu skarżącego ze służby w sytuacji, gdy jednym z argumentów przemawiających za takim wymiarem kary było wcześniejsze orzeczenie dyscyplinarne wymierzające skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, które następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Sądu. W ocenie Sądu była to okoliczność istotna, albowiem przy wymiarze kary organ dyscyplinarny błędnie uwzględnił okoliczność przemawiającą na niekorzyść skarżącego, naruszając ustawowe dyrektywy wymiaru kary dyscyplinarnej. Wziął bowiem pod uwagę regulację art. 134 c ustawy o Policji, zgodnie z którą kara ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i uprzedzenie go, że jeżeli ponownie popełni przewinienie dyscyplinarne, może zostać wyznaczony na niższe stanowisko służbowe w trybie dyscyplinarnym lub ukarany surowszą karą dyscyplinarną. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd zalecił organowi dyscyplinarnemu wzięcie pod uwagę poczynionych przez Sąd uwag i ponowne przeanalizowanie okoliczności sprawy przy uwzględnieniu stanu aktualnego. Wskazania te, wbrew zastrzeżeniom przedstawionym w zaskarżonym wyroku, zostały przez organ dyscyplinarny w pełni wykonane. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wydając ponownie orzeczenie dyscyplinarne Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzekał w stanie faktycznym zbieżnym z tym, jaki ustalony został w orzeczeniu dyscyplinarnym z [...] marca 2015 r. 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1698/15, oddalił bowiem skargę na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] czerwca 2014 r. wymierzające karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności skarżącego do służby na zajmowanym stanowisku. Powyższy wyrok od 4 czerwca 2016 r. jest prawomocny. Oznacza to, że ponownie zaistniała okoliczność, która stanowiła jedną z przesłanek wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji. Odpadnięcie tej przesłanki skutkowało uchyleniem wydanego w przedmiotowej sprawie orzeczenia, a zatem już tylko ponowne jej zaistnienie upoważniało organ do powtórnego orzeczenia kary wydalenia ze służby. Organ uwzględnił jednak, że skarżący został uniewinniony od popełnienia czynu opisanego w pkt 2 orzeczenia i wymierzając karę przeanalizował wszystkie ustawowe dyrektywy wymiaru kary.
W postępowaniu dyscyplinarnym dobór kar adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły całokształt okoliczności oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, a orzekając o karze uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśniły przyczyny wymierzenia skarżącemu najsurowszej kary dyscyplinarnej wydalenia go ze służby w Policji. Sąd I instancji nie miał zatem żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż kontrolowane orzeczenia dyscyplinarne prawa nie naruszały.
W pierwszej kolejności przypomnieć jednak należy, że skarżący był funkcjonariuszem Policji. Decydując się na dobrowolne przystąpienie do tej formacji, musiał mieć świadomość, że ze służbą w niej związane są nie tylko specjalne uprawnienia ale i pewne ograniczenia, także w zakresie swobód obywatelskich, co łączy się z dyspozycyjnością i zależnością od władzy służbowej, nielimitowanym czasem i trudnymi warunkami służby, obowiązkiem godnego zachowania się w służbie i poza nią, troską o prawidłową realizację zadań w imieniu Państwa oraz dbałością o kształtowanie autorytetu organów formacji Policji i zaufania do jej funkcjonariuszy. Powyższe zasady wynikają z ustawy o Policji i skarżący w momencie składania roty ślubowania zobowiązał się do ich przestrzegania.
Ze szczególnym charakterem przedmiotowej służby publicznej związana jest odpowiedzialność dyscyplinarna, którą ponoszą policjanci. Przepis art. 132 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Charakter stosunku służbowego policjanta, polegający na szczególnym podporządkowaniu, oznacza, iż przewinienie dyscyplinarne można popełnić także poza godzinami służby. Funkcjonariusz Policji także poza godzinami służby jest zobowiązany postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Powinien zachowywać się godnie nie tylko w czasie wykonywania czynności służbowych, ale także w życiu prywatnym.
Skarżący został obwiniony i ukarany za popełnienie 4 przewinień dyscyplinarnych stanowiących jednocześnie wykroczenia stypizowane w art. 97 Kodeksu wykroczeń oraz nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta określonych w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. Z § 2 zasad etyki zawodowej policjanta wynika, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Czyny dokonane przez skarżącego niewątpliwie stanowiły naruszenie powołanej zasady.
Orzekając w zakresie kary dyscyplinarnej organ prawidłowo wskazał na brak w sprawie okoliczności łagodzących, mających wpływ na wymiar kary, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 3 marca 2016 r. oraz na zaistnienie okoliczności mającej wpływ na zaostrzenie kary, czyli popełnienie przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego przed zatarciem wymierzonej mu kary dyscyplinarnej (kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku) i naruszenie dobrego imienia Policji. Istotne jest bowiem, że skarżący w ramach codziennych czynności służbowych miał za zadanie m.in. ujawnianie i represjonowanie wykroczeń, których jednocześnie sam się dopuszczał. Swoim postępowaniem, jak słusznie wskazał organ, wykazał się daleką ignorancją dla służby i nie dawał przykładu praworządności. Jego postawa była niewątpliwie nieetyczna i wpływała negatywnie na wizerunek Policji w oczach społeczeństwa. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zachowania skarżącego nie wprowadzały zagrożenia, a ich skutki nie były ani widoczne, ani odczuwane przez obywateli, co w ocenie Sąd świadczy o tym, że dobre imię Policji nie zostało naruszone. Wziąć bowiem należy pod uwagę, że stan braku badań technicznych użytkowanego przez skarżącego pojazdu trwał od [...] lipca 2011 r. do [...] kwietnia 2014 r., w którym to dniu powyższa okoliczność został ujawniona. Wykonanie badania technicznych dopuszczających pojazd do ruchu zaświadcza, że pojazd jest sprawny technicznie i może być użytkowany. Skoro brak było potwierdzenia co do technicznej sprawności pojazdu, uznać należy, że poruszając się samochodem bez ważnych badań technicznych skarżący stwarzał stan zagrożenia w ruch lądowym. Analizując wymiar kary należało również uwzględnić długi okres jaki trwał stan naruszeń obowiązujących przepisów (około 3 lat), co prawidłowo wziął pod uwagę organ, a niezasadnie okoliczność tę zdeprecjonował Sąd I instancji. Skoro skarżący przez tak długi okres ignorował i nie wypełniał obowiązków nałożonych na właścicieli pojazdów, przy braku istnienia obiektywnych przesłanek usprawiedliwiających takie postępowanie, to zasadny jest wniosek organu co do braku pozytywnej prognozy odnośnie postawy skarżącego i przestrzegania przez niego przepisów prawa. Zaistniałe w sprawie okoliczności uzasadniają wniosek organu o utracie zaufania do skarżącego ze strony jego przełożonych, skoro skarżący nie dostrzega konieczności przestrzegania porządku prawnego, do utrzymania którego jako funkcjonariusz Policji został powołany.
Podsumowując powyższe uwagi, stwierdzić należy, że o współmierności kary dyscyplinarnej decyduje właściwa ocena prawidłowo ustalonych okoliczności danej sprawy na tle ustawowych dyrektyw i wskazań dotyczących kwestii wymiaru kary. Walory takie cechuje ocena dokonana przez organ dyscyplinarny orzekający w niniejszej sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji uznać należy, że kara wydalenia skarżącego ze służby była adekwatna do wagi popełnionych przez niego przewinień. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 h ustawy o Policji został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Wskazane okoliczności są wystarczające do sformułowania oceny zgodności z prawem orzeczeń organów dyscyplinarnych obu instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, a orzeczenia organów dyscyplinarnych są zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a., przyjmując, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który odnieść należy do sytuacji materialnej skarżącego i przedmiotu sprawy.