Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 787/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 685/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 68, 144-145, 81-86v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł P.T. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowana przez adw. S.K., zaskarżając wyrok II SA/Rz 685/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. I. prawa materialnego:
2. 1. art. 17 ust. 5 pkt 2 [lit.] a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. 2018 r. poz. 730; dalej uśr - uw. NSA] w zw. z art. 18 w zw. z art. 71 pkt 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 69 w zw. z art. 190 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na matkę z uwagi na fakt, że małżonek Stefanii Tereszko jest osobą obowiązaną w pierwszej kolejności, podczas gdy powyższa wykładnia polega na błędnym zastosowaniu wykładni językowej czyli wadliwym uznaniu, że sam fakt związku małżeńskiego oraz rzekome nieposiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez męża S.T. S.T. jest realną przeszkodą i niezbędnym warunkiem do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organy I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny winny zastosować wykładnię konstytucyjną, systemową i funkcjonalną z uwzględnieniem zasady zapewnienia rodzinie prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, ochrony rodziny, równości, pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji; nadto przez całkowite pominięcie celu ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pominięcie wieku męża niepełnosprawnej (77 lat), podczas gdy ustawodawca zrównał osoby które ukończyły 75 lat z osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz błędnym ustaleniu, że obowiązek alimentacyjny może być spełniany w sposób wyłącznie hierarchiczny, nie uwzględniając art. 132 kro i z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.7.2008 r. sygn. P 27/07, tym samym naruszenie art. 190 Konstytucji, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 uśr w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
3. 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w pierwszej kolejności obowiązany do sprawowania opieki jest współmałżonek, podczas gdy samo pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba obowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. W przedmiotowej sprawie małżonek S.T. jest osobą czynną zawodowo, podejmuje zatrudnienie w pełny[m] wymiarze czasu pracy w miejscowości odległej od miejsca zamieszkania, co wiąże się z dojazdami, wobec czego nie ma realnych możliwości sprawowania całodobowej opieki nad żoną, której ona niewątpliwie wymaga;
4. 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr w zw. z art. 23 w zw. z art. 27 kro w zw. z w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ppkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych [Dz.U. z Dz.U. z 2020 r. poz. 426, zm. poz. 568, 875, z 2021 r. poz. 159, dalej urz - uw. NSA], przez błędną ich wykładnię i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności w sytuacji gdy skarżący pozostaje bez pracy nie z własnej woli, a z konieczności sprawowania osobistej opieki nad matką, nie ma innych środków utrzymania wobec czego ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą ubiegający się spełniają wszelkie wymogi ustawy, co potwierdzają organy obu instancji;
5. 4. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przez zupełne pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w tym zakresie doprowadził do uznania przepisu, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie za niezgodny z Konstytucją RP;
6. 5. art. 24 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części, w jakiej argumentacja łącznie z przepisami prawa pozwalała na wydanie decyzji zgodnie z brzmieniem literalnym przepisów prawa materialnego i stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie;
7. 6. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i lakoniczne uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, bowiem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a organy obu instancji pominęły istotny fakt mający wpływ na wynik spraw[y], a mianowicie, że mąż niepełnosprawnej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z racji wieku - ukończone 75 lat oraz że jest osobą leczącą się, z wieloma poważnymi schorzeniami, których wykazywanie jest bezprzedmiotowe w świetle ustawowego zakwalifikowania go do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Stefania Tereszko jest osobą leżącą, wymagającą pomocy w podstawowych czynnościach higienicznych dnia codziennego, a jej mąż nie jest z racji wieku i schorzeń w stanie podnieść jej, umyć, przenieść, gdyż od wielu lat leczy się na kręgosłup i faktycznie takie czynności są dla niego nie do wykonania;
8. II. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ [n]a treść zapadłego rozstrzygnięcia:
9. 1. art. 141 § 4 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, w dalszym ciągu polegające na niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności przez brak przedstawienia dokładnego stanu sprawy, ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skarżącego, lakoniczne ich uzasadnienie, które nie daje ogólnego obrazu ustalonego stanu faktycznego w sprawie i przeświadczenia u skarżącego, że doszło do prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera szczegółowego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego kwestii;
10. 2. art. 134 w zw. z art. 106 § 3 ppsa art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 kpa przez nierozważnie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawidłowych ustaleń polegających na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że wszelkie przesłanki zostały spełnione;
11. 3. art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a wskazane w skardze uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby zasadnością skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz "skarżącej" zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty od skargi (k. 124-128v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W rozprawie dnia 17 stycznia 2024 r. nikt nie uczestniczył (k. 116 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie dotyczy tego, czy wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730] (wskazanego jako wzorzec kontroli samoistnie (zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej), jak i w związku z art. 18 w zw. z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 69 w zw. z art. 190 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej - uw. NSA], dalej Konstytucja RP (zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej), wobec błędnej ich wykładni i niewłaściwego ich zastosowania, skarżącemu, będącemu synem niepełnosprawnej matki, organy winny były przyznać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr w zw. z art. 23 w zw. z art. 27 kro w zw. z w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ppkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych [Dz.U. z 2020 r. poz. 426, zm. poz. 568, 875, z 2021 r. poz. 159, dalej urz - uw.

NSA] (zarzut I.3 petitum skargi kasacyjnej), należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne, wobec rzeczywiście sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36).

Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 190 Konstytucji RP składa się z 5 ustępów, zaś art. 8 Konstytucji RP z ustępów, o różnej treści normatywnej. Art. 134 ppsa składa się z dwu paragrafów, o różnej treści normatywnej. Ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie wskazał, naruszenia których jednostek redakcyjnych właściwych przepisów obu aktów prawnych się dopatrywał. Z tej przyczyny zarzuty naruszenia: "art. 190, art. Konstytucji RP" i "art. 134 ppsa" nie nadawały się do rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi: "Nie sposób zgodzić się z argumentacją organów obu instancji jak i WSA w Rzeszowie, iż skarżącemu należy odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żyje osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad Stefanią Teresko - współmałżonek. Taka argumentacja Sądu nie zasługuje na aprobatę, w szczególności mając na względzie aktualnie obowiązujące orzecznictwo w tym zakresie." (s. 6/7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr wywołało rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dalej uchwała I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2), w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).

Pierwotny stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r. W wyniku nowelizacji przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nadano aktualne brzmienie stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadane przepisowi brzmienie jest zatem efektem świadomej i celowej działalności prawodawcy, który dostosował stan prawny do ówczesnego stanowiska judykatury, uwzględniając także uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Rozwiązanie to jest skorelowane z przesłankami przyjętymi w art. 17 ust. 1a i w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr opieki nad inną osobą.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami urz.

Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a urz. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej [...]. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W uchwale I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Skład siedmiu Sędziów ocenił, że w przypadku analizowanego przepisu okoliczności takie nie zachodzą.

W odniesieniu do przedmiotowego przepisu nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W przekonaniu składu siedmiu Sędziów, w sprawie za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Brak jest także podstaw do przenoszenia na grunt ustawy przesłanek z art. 132 kro określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, by ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, by na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kro regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.

Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela (ONSAiWSA 2023/1/2 s. 33-64).

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 1362, nb 1).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w stanie faktycznym prawidłowo aprobowanym przez Sąd I instancji, nie znalazł podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie znalazł podstaw, by w drodze wykładni prokonstytucyjnej, w prawidłowo aprobowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, uznać, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr naruszała zasadę opieki państwa nad małżeństwem i rodziną (art. 18 Konstytucji RP), prawo rodziny do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę sprawiedliwości społecznej ani żadnej z 13 zasad szczegółowych, zawartych w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

W wyroku z 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107 Trybunał Konstytucyjny orzekł: Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok P 27/07 zapadł w wyniku pytań prawnych dwu Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w sprawach w których odmówiono wnioskodawczyniom przyznania świadczeń pielęgnacyjnych, w sytuacji rezygnacji przez każdą z wnioskodawczyń z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad: 1. pełnoletnią siostrą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2. mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności.

W toku prac legislacyjnych Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy). Czy aktualne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr stanowi należyte wykonanie wyroku P 27/07, nie było przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego.

W kontrolowanej sprawie, mąż zainteresowanej w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał ukończone 77 lat (zatem spełniał przesłanki z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr), jednakże nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i był aktywny zawodowo (k. 7, 15 akt Burmistrza). Zebrane w sprawie dowody nie wskazywały, by z przyczyn zdrowotnych był niezdolny do sprawowania opieki nad swą żoną. Skarżący kasacyjnie podnosi, że "Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki może być wykazany również innymi dowodami" (s. 9 akapit 2 skargi kasacyjnej). W rzeczywistości zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr w zw. z art. 23 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ppkt 6 i 7 urz. Organy prawidłowo ustaliły, że S.T. zaliczona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Jarosławiu, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 3b ust. 3 pkt 6 i 7 urz do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem że wymaga realizacji wskazań z punktu 6 i 7 tego przepisu. Nie wpływa to jednak na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w stanie prawnym mającym zastosowanie w kontrolowanej sprawie, wobec przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Przepisy art. 23 i art. 27 kro nie były w sprawie relewantne.

Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych.

Przechodząc do zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) - zaliczyć do nich należy także zarzuty z punktu I.4, I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej, omyłkowo wskazane jako zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z: art. 7 w zw. z art. 8, art. 77 § 1 kpa; art. 24 § 1 w zw. z art. 7 kpa; art. 7 w zw. art. 80 i art. 107 § 3 kpa (zarzuty I.4, I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa); zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), realizacji wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 kpa). W szczególności w aktach sprawy brak dowodu, że "mąż niepełnosprawnej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z racji wieku - ukończone 75 lat"; brak też jakichkolwiek dowodów co do stanu zdrowia męża niepełnosprawnej (zarzut I.6 petitum skargi kasacyjnej). Brak było podstaw do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej - nie wskazano jako wzorca kontroli żadnego z 7 punktów § 1 art. 24 kpa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 781, nb 22). WSA odniósł się w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 685/21 do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 kpa okazał się niezasadny. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje dokumentu, z którego Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu (co jest prawem, a nie obowiązkiem Sądu), ani które dowody pominął w trakcie kontroli organów (adresatami norm z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 kpa były bowiem organy administracji publicznej, nie zaś Sąd I instancji).

Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył naruszenia przez organy naruszeń wskazanych jako wzorce kontroli przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani innego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to oddalając skargę, prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.