Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07 uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm. – zwanej dalej ustawą) a także § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm. – zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r.), przyznał T. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2004 r., tj. od dnia powołania tego funkcjonariusza do służby stałej w Placówce Straży Granicznej w L. Następnie po wznowieniu postępowania Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Stwierdził przy tym, iż funkcjonariusz, ubiegając się o przedmiotowy równoważnik, złożył oświadczenie, że on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani miejscowości pobliskiej. Po przyznaniu tego świadczenia ustalono, że żona T. L. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] maja 1993 r. sygn. akt [...] nabyła prawo do 3/16 spadku po zmarłym w dniu [...] lutego 1992 r. ojcu B. P. W skład spadku wchodzi między innymi dom o powierzchni mieszkalnej ok. [...] m2 w Z., w którym funkcjonariusz wraz z żoną i dzieckiem zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. W domu tym zameldowani są również teściowa skarżącego, szwagier, szwagierką i ich dwójka dzieci.
Nadto sam T. L. z tytułu spadku po ojcu (mimo nieprzeprowadzonego postępowania spadkowego) posiada prawo do domu jednorodzinnego położonego w Z. Obie wskazane miejscowości są pobliskie wobec miejsca pełnienia służby przez T. L. Oznacza to, że skarżący na dzień mianowania go funkcjonariuszem służby stałej nie spełniał warunków do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem członek jego rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej miejscowości pełnienia przez funkcjonariusza służby. Zgodnie zaś z treścią § 1 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., prawo do równoważnika przysługuje tylko temu funkcjonariuszowi, który nie posiada sam, lub którego małżonek nie posiada we wskazanych miejscowościach domu jednorodzinnego.
Komendant Główny Straży Granicznej po rozpatrzeniu odwołania T. L. decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, że zgodnie z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, posiadanie w rozumieniu art. 336 kc przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny domu jednorodzinnego zawsze wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, niezależnie od powierzchni mieszkalnej tego domu.
Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez T. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził między innymi, że literalnie odczytywane przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. mogą wskazywać, że zarówno przyznanie lokalu jak i równoważnika za jego brak są wykluczone w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza albo jego małżonka jakiegokolwiek domu mieszkalnego, gdyż powołane normy nie wiążą wskazanych uprawnień z powierzchnią mieszkalną domu. Taka wykładnia nie może być akceptowana, gdyż pomijałaby ona cele instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadzała niczym nieuzasadnione, niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy dom, co naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji).
WSA w Warszawie zauważył nadto, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje także funkcjonariuszowi, który posiada lokal mieszkalny nieodpowiadający należnym mu normom zaludnienia. Taki funkcjonariusz ma roszczenie o przydzielenie lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, posiada też alternatywne uprawnienie do równoważnika za brak lokalu oraz pomocy na jego uzyskanie. Nie można zatem podzielić stanowiska organu dotyczącego pozycji prawnej funkcjonariusza, który w drodze dziedziczenia stał się współwłaścicielem określonej, choćby minimalnej części domu jednorodzinnego wchodzącego w skład masy spadkowej i stanowiącego jedyny składnik tej masy. Przyjmując pogląd organu, należałoby uznać, że np. nabycie 1/50 część domu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m2 i który ma dodatkowo znikomą wartość ze względu na stan techniczny, standard i wiek, miałoby trwale eliminować funkcjonariusza z jakiejkolwiek pomocy mieszkaniowej, choćby funkcjonariusz miał np. pięciu członków rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy.
Dziedziczenie takiej części nie poprawiłoby przecież sytuacji finansowej funkcjonariusza, a wartość znikomego udziału w takim domu byłaby na tyle niewielka, że za środki uzyskane wskutek ewentualnego zbycia udziału nie byłoby możliwe nabycie żadnego lokalu, a nie tylko lokalu odpowiadającego potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza. Tak daleko idący, negatywny skutek nastąpiłby przy tym tylko w wyniku spadkobrania domu. Gdyby zaś przedmiotem dziedziczenia był lokal mieszkalny - sytuacja funkcjonariusza byłaby całkowicie inna. W tej sytuacji taki spadek należałoby uznać za przeszkodę w uzyskaniu pomocy mieszkaniowej, a jedynym sposobem uzyskania realnej pomocy od organów Straży Granicznej byłoby w efekcie odrzucenie spadku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy WSA w Warszawie podniósł, iż żona skarżącego nabyła w drodze spadkobrania 3/16 części domu o powierzchni mieszkalnej [...] m2., zatem jej udział odpowiada [...] m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżący dysponuje zaś prawem do trzech norm zaludnienia, co wynosi co najmniej [...] m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Udział żony skarżącego w domu w Z. nie pozwala więc uznać, że skarżący w omawianym domu ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, bezprzedmiotowy jest spór w przedmiocie właściwego rozumienia terminu "posiadanie", o jakim mowa w art. 99 ustawy i w § 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Niezależnie od tego, czy pod tym pojęciem należy rozumieć wyłącznie faktyczne władztwo nad rzeczą, czy też władztwo wynikające z tytułu prawnego i umożliwiające nieskrępowane korzystanie z rzeczy, to i tak faktem jest, że skarżący nie dysponuje odpowiednią powierzchnią mieszkalną w lokalu ani w domu. W ocenie Sądu przez pojęcie "posiadanie" nie można rozumieć prawa współwłaściciela do współposiadania całej rzeczy, określonego w art. 206 Kodeksu cywilnego (organy niezasadnie odwołują się do art. 336 Kodeksu cywilnego). Samo uprawnienie do współposiadania rzeczy nie może prowadzić do wniosku o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, skoro to współposiadanie można wykonywać tylko w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 in fine Kodeksu cywilnego).
Nie można pominąć faktu, że z istoty współwłasności wynika konieczność respektowania uprawnień pozostałych współwłaścicieli, a posiadanie i korzystanie z rzeczy w niniejszej sprawie zdeterminowane jest okolicznością, że żona skarżącego ma tylko 3/16 części we własności domu. Jej roszczenie o zakres posiadania ograniczone być musi wielkością jej udziału.
Z tych względów, zdaniem WSA w Warszawie, należy uznać, iż w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, a także w § 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., chodzi nie o posiadanie jakiegokolwiek udziału w domu jednorodzinnym, lecz o posiadanie udziału wielkości odpowiadającej potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza. Brak wyraźnego odwołania się w tych przepisach do norm mieszkaniowych oceniony być musi jako niekonsekwencja legislacyjna, która wymaga uzupełnienia w drodze odpowiedniej wykładni celowościowej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. złożył Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię i zastosowanie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 16/00, wskazał przede wszystkim, że "pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym". Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że "celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach" (uchwała z dnia 7 marca 1995r. sygn. akt W/9/94).
Kasator stwierdził ponadto, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż organ administracyjny niewłaściwie zastosował art. 96 ust. 1 i art. 99 pkt 2 i 3 ustawy oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przyjął przedstawioną interpretację przepisu art. 96 ust. 1 ustawy, kierując się zasadą równości wobec prawa wyprowadzoną z art. 32 Konstytucji. Nie wyjaśnił jednak, jakie przesłanki skłoniły go do uznania, że zróżnicowanie w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy uprawnień funkcjonariuszy wynika "z powodów prawnie nieistotnych, pozamerytorycznych i subiektywnych". Nie wykazał też, że ustawodawca bezpodstawnie zróżnicował funkcjonariuszy wedle rodzaju posiadanego lokalu. Tymczasem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasada równości "dopuszcza zróżnicowanie podmiotów podobnych, ale tylko wówczas, gdy zastosowane przez ustawodawcę kryterium zróżnicowania jest racjonalnie uzasadnione i sprawiedliwe" (wyrok z dnia 20 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 45/02).
Nawet w sytuacjach wadliwości przepisów, która to wadliwość mogłaby być usunięta tylko przez tworzenie wykładnią sądową prawa, sądy powinny sygnalizować dostrzeżone wady odpowiednim organom a nie tworzyć prawo (postanowienie z dnia 26 marca 1996 r. sygn. akt W 12/95).
WSA w Warszawie powołał się na orzecznictwo NSA dotyczące analogicznych przepisów ustawy o Policji, wskazując m.in. wyrok z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99, w którym przyjęto, że jeżeli policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a także równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. W szeregu orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, jednak odmienne stanowisko. I tak wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 sygn. akt IISA/Wa 646/07 Sąd ten oddalił skargę na decyzję w przedmiocie utraty prawa do przedmiotowego równoważnika z datą nabycia współwłasności domu jednorodzinnego. Podobny pogląd wynika także z wyroku z dnia 29 maja 2007 r sygn. akt II SA/Wa 132/07 i z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 177/08
Zdaniem kasatora należy zauważyć, iż w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), przyznanie równoważnika zależy od nieposiadania "domu jednorodzinnego, domu mieszkalno - pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji" (§ 1 ust. 1 pkt 5), a nadto dodano warunek, że równoważnik policjantowi nie przysługuje, " jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia (§ ust. 2 pkt 5).
Odniesienie do norm zaludnienia, co najmniej dwóch, ma miejsce tylko w zakresie nabycia lokalu (domu) w drodze spadkobrania. Natomiast w rozporządzeniu dla funkcjonariuszy Straży Granicznej nie ma w ogóle odniesienia do norm zaludnienia. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zdaniem organu z przepisów art. 96 ust. 1 ustawy i § 1 rozporządzenia wynika wprost, że posiadanie każdego lokalu (domu) bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia wyklucza prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do przedmiotowego równoważnika.
W rozumieniu wskazanych przepisów, w ocenie autora skargi kasacyjnej, "posiadanie" obejmuje także "współposiadanie", a nabycie w drodze spadkobrania współposiadania lokalu czy domu, eliminuje prawo do równoważnika pieniężnego. Sąd I instancji błędnie więc przyjął, że termin "posiadanie" nie należy odnosić do znaczenia przewidzianego w art. 336 kc, jako rodzaju władztwa nad rzeczą. Z art. 206 kc, który to przepis Sąd przywołuje, nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości jego udziału. Współposiadanie jest bowiem wspólnym uprawnieniem do korzystania z całej rzeczy. Ustalenie przez współposiadaczy korzystania z całego lokalu (pro indiviso) bądź z wydzieleniem jego części do korzystania (pro diviso) nie wpływa na rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy i przepisu § 1 rozporządzenia.
Zdaniem organu także współposiadanie lokalu, bez względu czy odpowiada on normie zaludnienia, wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Za powyższym przemawia nie tylko brak odniesienia do norm zaludnienia stosowanych przy przydziale lokali na podstawie decyzji administracyjnej we wskazanych przepisach, ale także możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu o powierzchni mniejszej od przysługującej mu normy, lub tymczasowej kwatery, na co zezwalają przepisy § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) i art. 92 ust. 1a ustawy.
Na koniec swoich rozważań, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w sprawie niniejszej istotne jest i to, że skarżący wraz z rodziną zamieszkuje w posiadanym przez jego żonę domu zaspakajającym, biorąc pod uwagę całą powierzchnię mieszkalną, jego potrzeby. Możliwość ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych przez przydział lokalu mieszkalnego, co dopuszcza przepis § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r., istnieje wtedy kiedy posiadany lokal (dom) nie zapewnia norm zaludnienia określonych w § 4 tego rozporządzenia, jednakże zdaniem kasatora, nie daje to prawa do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Na tle przedstawionego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej podstawową metodą wykładni tekstu prawnego jest wykładnia językowa, a ponadto celem wykładni jest przede wszystkim ustalenie treści norm jednoznacznie wyrażonych w analizowanych przepisach a nie ich modyfikowanie czy tworzenie nowych norm prawnych. Treść art. 96 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm.), zdaniem kasatora, jest jednoznaczna. W przepisach tych - odmiennie niż w przypadku lokalu mieszkalnego - brak jakiegokolwiek odniesienia się do powierzchni mieszkalnej domu mieszkalnego (jednorodzinnego lub mieszkalno - pensjonatowego) i przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Dowodzi to wprost, że zamysłem ustawodawcy było, aby posiadanie każdego domu mieszkalnego wykluczało możliwość nabycia (zachowania) prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Odnosi się to również do współposiadania takiego domu, gdyż współposiadacz, stosownie do art. 336 k.c., uprawniony jest do korzystania z rzeczy a nie tylko do korzystania z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości jego udziału. Jeżeli więc funkcjonariusz uprawniony jest do posiadania domu mieszkalnego, którego on sam lub jego małżonek stał się współwłaścicielem w wyniku spadkobrania, to funkcjonariuszowi temu nie przysługuje prawo do omawianego równoważnika pieniężnego, nawet wówczas gdy zajmowana przez funkcjonariusza i jego rodzinę część domu nie zapewnia norm zaludnienia przewidzianych w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz.898 ze zm.).
Bardziej rygorystyczny, pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA 665/03, w którym stwierdził, że do norm zaludnienia odwołują się wyłącznie przepisy dotyczące przydziału funkcjonariuszowi Straży Granicznej lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zatem tylko w tych sprawach znaczenie ma fakt, że funkcjonariusz zajmuje lokal niezapewniający należnych norm zaludnienia. Kwestie prawa do równoważnika pieniężnego reguluje zaś art. 96 powołanej ustawy, Stanowi on, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie określa powierzchni lokalu mieszkalnego, nie przewiduje, że musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej, wystarczy sam fakt posiadania lokalu.
Takie samo rozumienia istoty omawianego świadczenia wynika z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA 2008/5/08). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługujących policjantowi, ale z uwagi na zbliżonych zakres przedmiotowych regulacji ustawy o Policji i ustawy o Straży Granicznej stanowisko wyrażone w pisemnych motywach powołanej uchwały może być przydatne także w niniejszej sprawie. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął tam, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant jego członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia.
Prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało ukształtowane jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego ustawodawca powiązał z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu.
Odmienne stanowisko prezentowały sądy administracyjne w zdecydowanej większości pozostałych spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy służb mundurowych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Taka linia orzecznicza została utrzymana w mocy także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych już po podjęciu powołanej uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08. W wyrokach tych NSA nadal łączył uprawnienia funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego z wielkością powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu lub części domu mieszkalnego, a nie samym tylko brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
I tak w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1149/07 NSA stwierdził, że celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej jest zapewnienie funkcjonariuszom tej formacji lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym funkcjonariuszom i ich rodzinom normom zaludnienia. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej, tj. prawo do omawianego równoważnika pieniężnego lub prawo do pomocy finansowej. Te zastępcze formy realizacji prawa mieszkaniowego funkcjonariusza są konsekwencją niezrealizowania jego uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale.
Sąd zauważył ponadto, że przy wykładni art.96 ust.1 ustawy o Straży Granicznej nie można ograniczać się tylko do pojęcia posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy, w tym powołanego przepisu, jest zapewnienie funkcjonariuszom warunków mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków służbowych. A zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Skoro funkcjonariusz ma prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny i ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, to można uznać, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normom zaludnienia.
NSA dodał również, że art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wiążą prawa do pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną domu jednorodzinnego. Nie może to jednak oznaczać, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia należne normy zaludnienia, wyklucza uprawnienie do otrzymania lokalu mieszkalnego oraz do równoważnika pieniężnego. Taka interpretacja byłaby nieuprawniona. Nie uwzględniałaby bowiem celu omawianej regulacji i wprowadzałaby niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej, w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy dom jednorodzinny. Takie zróżnicowanie w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) nie może być akceptowane.
Zwrócić przy tym należy uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, który w art. 99 a pkt 9 ustawy stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal lub dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Skoro można odebrać funkcjonariuszowi przydzielony lokal mieszkalny tylko w przypadku, gdy uzyskał on dom, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane w przypadku uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i w § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. określenie posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym.
Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1616/07, I OSK 1582/07, I OSK 1604/07, a ponadto w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 846/08.
Do powyższego poglądu przychyla się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Dodać przy tym należy, że przepisy art. 96 ust.1 w z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.) łączą uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z nieposiadaniem domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno - pensjonatowego. Takie domu z uwagi na ich wielkość - co do zasady - mogą zaspakajać potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Straży Granicznej i jego rodziny.
Skoro jednak celem ustawy jest zapewnienie funkcjonariuszowi odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to skutków posiadania takich domów nie można utożsamiać z nabyciem jedynie udziału we współwłasności domu. W sytuacji, gdy funkcjonariusz (lub jego małżonek) jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych domu jednorodzinnego lub mieszkalno - pensjonatowego w miejscowości, w której pełni on służbę, uprawnionym wydaje się pogląd, że funkcjonariuszowi temu nie przysługuje prawo do omawianego równoważnika, jeżeli posiada on (mieszka, zajmuje) taką część domu, która odpowiada przysługującym funkcjonariuszowi i jego rodzinie normom zaludnienia.
W tym stanie rzeczy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za konieczne dla prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej przedstawić, na podstawie art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne jak w sentencji postanowienia.