Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 631/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Burmistrz S., postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 i 148 k.p.a., odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] położonej w S. przy ul. L., zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], z uwagi na fakt przekroczenia miesięcznego terminu.
Na skutek zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, uznając że przekroczenie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym rozpoznanie zarzutów zgłoszonych w powyższym wniosku.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 75 § 11, art. 77 § 2, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia faktycznego przywłaszczenia jej części nieruchomości podczas wykonywania podziału, oraz ustalenia takich faktów jak zwiększenie powierzchni działki dzielonej, a w efekcie pomniejszenie powierzchni jej działki;
- - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszenia do sprawy ewentualnych uwag i żądań;
oraz uchybienie wymaganiom art. 28 k.p.a., art. 32 ust. 1 – 2 i art. 64 § 1 - 3 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, w pierwszym etapie jego rozpoznania bada przesłanki procesowe i postanowieniem orzeka czy nadaje bieg temu wnioskowi i przystępuje do jego merytorycznego rozpoznania, czy też odmawia wszczęcia postępowania z przyczyn proceduralnych.
W ocenie Sądu organ zasadnie stwierdził, że skarżąca przekroczyła termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.. Skarżąca posiadała bowiem wiedzę o wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości najpóźniej w miesiącu maju 2016 roku. Wskazuje na to doręczone jej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. pismo (stanowiące jednocześnie przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym ów organ wyjaśnia okoliczności zaistniałej niezgodności przebiegu ogrodzenia wzdłuż działek nr [...] z działką [...], ze stanem faktycznym oraz przebiegiem wynikającym z dokumentacji źródłowej, tj. pomiaru wykonanego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w B. w roku 1976.
Powyższe oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca składając w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania, przekroczyła termin jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu rozstrzygnięcia, jak też od dnia wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że pozostała argumentacja i zarzuty zawarte we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie mogły być przedmiotem oceny merytorycznej ani organu, ani Sądu, ponieważ przedmiotowy wniosek został zgłoszony po upływie terminu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 134 § 1,art. 135 § 1 i art. 145 § 1 lit. 1 a i b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na podstawie wniosku strony, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania w sytuacji ziszczenia się przesłanek przewidzianych w ww. przepisie w przypadku braku skutecznego wniosku strony, wszczyna się obligatoryjnie z urzędu, o czym świadczy użycie słowa "wszczyna się", a błąd w tej sprawie wpłynął na stwierdzenie Sądu, że organ nie miał możliwości wznowić postępowania w tej sprawie;
- 2) art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 145 § 1 lit. 1 a i b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki wznowieniowe przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postanowienie organów administracji o odmowie wznowienia jest dopuszczalne, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, w szczególności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, t.j. otrzymania polecenia organu nadzorczego - Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2016 r. do zamieszczenia adnotacji o niezgodności treści operatu technicznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie ze stanem faktycznym oraz z dokumentacją źródłową, wydanego na podstawie otrzymanej przez organ pierwszej instancji opinii Głównego Geodety Kraju z marca 2014 r., które stanowią nowy dowód w sprawie w zakresie okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, co wpłynęło na wynik sprawy, poprzez pominięcie tej okoliczności i utrzymanie postanowienia w mocy;
- 3) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. 1 a i b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, w zw. z art. 147 i art. 149 § 1 i 2, w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki wznowieniowe przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd utrzymał postanowienie organów administracji o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego może być wydane jedynie w zakresie przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 147 k.p.a., a w zakresie pozostałych przesłanek wydawana jest decyzja określona w art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (149 § 2 k.p.a.);
- 4) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 147, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy 3 wniosków strony (pierwszy z dnia [...] maja 2016 r. oraz dwa wnioski z dnia [...] czerwca 2016 r.) i zatytułowanych wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zostały rozpatrzone zgodnie z tytułem wniosku, w sytuacji gdy wnioski zostały złożone w terminie do wniosku o wznowienie postępowania, a ich treść wskazywała na żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z pojawieniem się nowych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wydaną decyzję, nieznanych organowi w dniu jej wydania, t.j. rozstrzygnięcia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016 r. i wskutek nieznajomości prawa przez stronę zostały przez nią błędnie nazwane, a kolejno blednie skierowane do organu wyższego stopnia, podczas gdy treść żądania to w istocie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
- 5) art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jedynie materiału pod kątem argumentów podnoszonych przez organy pierwszej i drugiej instancji, a przez to pominięcie argumentów i dowodów przemawiających za obowiązkiem wznowienia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego z urzędu w sytuacji, gdy niewątpliwie zachodzą przesłanki określone w 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a przez to zaniechanie merytorycznej oceny przedstawionego stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, a przez to nierozpatrzenie skargi w pełnym jej zakresie oraz zgodnie z dyrektywą art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, bądź też o zmianę wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia zarówno organu I jak i II instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów udzielonej i nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych na rzecz pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na podstawie wniosku strony, czy też wznowienie postępowania, w sytuacji ziszczenia się przesłanek przewidzianych w tym przepisie, w przypadku braku skutecznego wniosku strony, winno nastąpić z urzędu.
Zaznaczyć wypadnie na wstępie, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie za takie okoliczności należy uznać ustalenia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., którymi organ ten zakwestionował ustalenia operatu technicznego, stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i nakazał umieszczenie ostrzeżenia o niezgodności wskazanej części tego operatu ze stanem faktycznym oraz ze stanem wynikającym z dokumentacji źródłowej. Stanowisko to znalazło swoje oparcie w ocenie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2014 r.
Powyższe samo w sobie przesądza, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania i wydania w tym zakresie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, obowiązkiem organu było co najmniej rozważenie wznowienia tego postępowania z urzędu, a w okolicznościach niniejszej sprawy – jego wznowienie. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której organ administracji publicznej dostrzegając wadę ostatecznej decyzji, dającą podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, niejako "przymyka oko" na tę wadliwość i godzi się na pozostawanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Takie działanie, a w zasadzie brak działania organu, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w sytuacji, w której strona przekroczyła termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. i pojawia się przeszkoda do podjęcia postępowania, a jednocześnie zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych (poza określoną z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Regulacja przewidująca miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich wypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. (poza wymienioną w pkt 4), to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie.
W takim przypadku organ nie powinien poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu określonego w art. 148 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia (por. m.in.: wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09 oraz z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1964/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 281/17).
Powyższe musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i dawało podstawę do rozpoznania skargi i uchylenia postanowień organów obu instancji.
Dodatkowo wskazać wypadnie, że za naruszenie art. 7 k.p.a. przez organy uznać też należy brak wyjaśnienia dokładnej daty, w której skarżąca powzięła wiadomość o przesłance wznowieniowej. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji wskazują, że skarżąca powzięła tę wiedzę najpóźniej w miesiącu maju 2016 r. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na tę okoliczność. W sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu oparte jest na przesłance uchybienia terminu, to dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, winien być ustalony w sposób nie budzący wątpliwości.
Zwrócić też wypadnie uwagę, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wniosków skarżącej, o których mowa w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, to jednak wynika z tych akt, że przed organami toczyło się (lub toczy nadal) inne postępowanie (lub postępowania) zainicjowane wnioskami skarżącej, a dotyczące próby wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jeżeli tak, to zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że obowiązkiem organów było zbadanie, czy w świetle podnoszonych w tych wnioskach okoliczności nie stanowią one pomimo odmiennego tytułu, wniosku o wznowienie postępowania. Wątpliwości w tym zakresie winny być wyjaśnione chociażby dla zadośćuczynienia zasadom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.
Za chybiony natomiast należało uznać zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem zasadne twierdzenie, że postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego może być wydane jedynie w zakresie przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 147 k.p.a., a w zakresie pozostałych przesłanek wydawana jest decyzja określona w art. 151 § 1 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie jest uzależnione od rodzaju przesłanek wznowieniowych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na ich wysokość składa się jedynie uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, albowiem w pozostałym zakresie skarżąca była zwolniona od ponoszenia kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku pełnomocnika skarżącej dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl