Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę, uchylając jednocześnie decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje
Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. zmocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 ustalając, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta, będąca własnością Skarbu Państwa, stanowiła las.
Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy), a to skutkowało uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji.
Podniesiono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa J. a w związku z czym nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i zatem nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L..
Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę L., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
Komisja podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny, nie mogła podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), gdyż – po myśli art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – była wyłączona spod komunalizacji. Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na dane z ewidencji gruntów, z których miało wynikać, że sporna nieruchomość, w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny. Podkreślono też, iż – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym - pod pojęciem państwowego gospodarstwa leśnego należało rozumieć grunt stanowiącym własność państwową, związany z gospodarką leśną. Ustawa ta przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji, ale z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Grunty te pozostawały jednak nadal gruntami objętymi regulacjami w/w ustawy, choćby nie były zalesione.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej, a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych, które nie miały przy tym statusu przedsiębiorstwa państwowego. Administrowane zaś przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa.
W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 1 i 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 6 i 7 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku parcelacji dóbr własnych M. P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne, a po drugiej wojnie światowej stanowiła mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. D. M. stwierdził nabycie spornej działki na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i od dnia nabycia na własność przez Skarb Państwa, nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L. i nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego.
Skarżąca zarzuciła Krajowej Komisji Uwłaszczeniowa nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu istniejącego w dniu 27 maja1990 r., co naruszało przepisy art. 6 i 7 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - obie wydane w tej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że - stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd podzielił wprawdzie - co do zasady - pogląd wyrażony przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 w/w ustawy, ale zwrócił przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. W istotnych bowiem kwestiach zachodziły poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organy w toku postępowania administracyjnego a to oznaczało, że zapadłe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt sprawy wynikało bowiem, że dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny, był jedynie wypis z ewidencji gruntów, sporządzony według stanu na dzień 8 maja 2002 r. Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę, jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W aktach sprawy brak było także odpisu z księgi wieczystej "Osiedle [...]", o którym była mowa w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości.
Sąd podkreślił przy tym, że tytuł własności Skarbu Państwa wynikał jedynie z treści postanowienia Sądu Rejonowego w N. D. M. z dnia 6 maja 1981 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia, które to postanowienie było sprzeczne z zapisem ujawnionym w ewidencji gruntów, wg którego na dzień 8 maja 2002 r. właścicielem całej spornej nieruchomości był M. P.. Organy obu instancji nie wyjaśniły natomiast w żaden sposób tych rozbieżności.
Ze względu na podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład dawnego majątku hrabiego M. P., który po wojnie został rozdysponowany, Sąd I instancji uznał także za celowe, aby w postępowaniu administracyjnym zostało wyjaśnione, czy nieruchomość ta, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiła grunt leśny - również z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa. Sąd wyjaśnił przy tym, iż lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych, określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się bowiem własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli w dniu 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż lasy te nie zostały objęte reformą rolną.
Według powołanego wyżej dekretu, przejście własności na rzecz Skarbu Państwa określonych w tym akcie lasów następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1044 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - Dz. U. 1945 r. Nr 4, poz. 16). Z czynności przejęcia spisywano protokół, a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek, nawet bez protokołu przejęcia.
Sporna nieruchomość została natomiast nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie tj. jako majątek opuszczony (postanowienie Sądu Powiatowego w N. D. M. z dnia 6 maja 1981 r., sygn. akt I Ns 154/81). Powodowało to – zdaniem Sądu I instancji - dodatkową wątpliwość polegającą na tym, czy przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności, uniemożliwiające takie przejęcie.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zachodziła konieczność ponownego rozpoznania przez organy sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie: wypisu z ewidencji gruntów i budynków potwierdzającego treść wpisów dotyczących spornej działki na dzień 27 maja 1990 r., wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonej dla tej nieruchomości oraz wyrysu i opisu z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a następnie rzetelnego określenia charakteru przedmiotowej nieruchomości - według stanu na dzień 27 maja 1990 r.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., wskazując jako jej podstawy art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy L., ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie i przekazanie temuż Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (nieprecyzując przy tym, którego punktu art. 1 ust. 1 dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej) a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych a zwłaszcza nie uwzględnił, że w sprawie zostało w sposób dostateczny wykazane, iż sporna działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny. Została ona bowiem przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. i grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Powyższy zarząd wynikał zaś wprost z przepisów ustawy o lasach.
Skarżący kasacyjnie zwracał również uwagę na fakt, że podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność dotycząca sposobu nabycia własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa, była dla rozstrzygnięcia obojętna. Żadna bowiem ustawa nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia.
W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż pod pojęciem las – w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach – nie należy rozumieć wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to także budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Z tego powodu zatem, akcentowana przez Sąd I instancji okoliczność, że wg karty inwentaryzacyjnej nr [...], opisującej stan nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną – wg skarżącego kasacyjnie - nie miała znaczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.
Jak wyżej wspomniano, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444). Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie mienia przez gminę, w formie przekształcenia z mocy prawa własności dotąd państwowej w prawo własności odpowiedniej gminy. Powyższe przekształcenie uzależnione jest przy tym od wystąpienia w dniu 27 maja 1990 r. następujących przesłanek pozytywnych: przedmiotowe mienie musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.
Wykładni art. 5 ust. 1 powyższej ustawy należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów, w tym zwłaszcza określających negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Tego rodzaju przesłanki zawiera m. in. przepis art. 11 ust. 1, który stwierdza, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – Sąd dokonał prawidłowej wykładni omawianych przepisów a jedynie zwrócił uwagę, że ustalenia organów administracyjnych zapadły w oparciu o materiał dowodowy, który nie mógł przesądzać o odmowie komunalizacji spornego mienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do w/w daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat późniejszych nie mogło być uznane za prawidłowe wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Nadmienić także wypada, że Sąd ten nie stwierdził – jak sugeruje to skarga kasacyjna - aby o tym, czy dany grunt stanowi las, czy też nie jest on gruntem leśnym świadczyć miał sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tego rodzaju gruntu a jedynie akcentując nietypowy - jak dla terenu leśnego – sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości, dodatkowo w ten sposób zwracał uwagę na istniejące w sprawie wątpliwości, dotyczące przeznaczenia tego mienia w dniu 27 maja 1990 r.
Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, który Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wywodziły z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta argumentacja nie była trafna, bowiem komunalizacja mienia z mocy prawa, jak wyżej to wspomniano, nastąpiła wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. a zatem w momencie, gdy ustawa o lasach jeszcze nie istniała. O wyłączeniu spod komunalizacji spornego mienia mogła zatem zadecydować tylko treść samej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a dokładnie regulacja zawarta w jej art. 11 ust. 1 pkt 2. Czy ta okoliczność jednak w tej sprawie wystąpiła, organy będą musiały dopiero wyjaśnić przy ponowny rozpatrywaniu sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.