Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 789/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 840/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi H. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Starosta W. umorzył prowadzone na wniosek byłej właścicielki H. K. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i nr [...] (poprzednio działki nr [...] i nr [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu ww. działek, ponieważ nieruchomość ta nie została wywłaszczona, jak również podstawą jej nabycia przez Państwo – K. nie były przepisy, o których jest mowa w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n. Ww. nieruchomość została bowiem nabyta aktem notarialnym z dnia [...] marca 1986 r. Rep. [...].

Od powyższej decyzji H. K. złożyła odwołanie podnosząc, że brak podstawy prawnej wskazanej w umowie sprzedaży nie może pozbawiać wywłaszczonego prawa do zwrotu. W ocenie skarżącej, jeżeli w umowie wskazano cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to świadczy to o charakterze tej umowy jako mającej służyć wywłaszczeniu.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1986 r. rep. [...] H. K. sprzedała Skarbowi Państwa – K. działki oznaczone nr [...] i nr [...] za kwotę 1.053.920,00 zł. Działki te nabyte zostały pod budowę osiedla mieszkalnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawa prawna nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa została wymieniona wprost w art. 216 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3, należy zatem rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Powyższe ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych.

Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie znajdują, zdaniem organu, zastosowania. Działki o numerach [...] i [...] nie zostały bowiem wywłaszczone, lecz Skarb Państwa nabył je w drodze umowy cywilnej, w której nie wskazano, iż nabycie nastąpiło w trybie obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 (Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Wojewoda Śląski wskazał nadto, że z zeznań byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości wynika, iż wydanie sprzedanych działek i prace związane z realizacją celu - budową osiedla - rozpoczęły się w 1984 r., czyli przed zawarciem ww. aktu notarialnego. Również w samym akcie notarialnym stwierdzono, że wydanie działek stronie kupującej nastąpiło już w 1984 r. W sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to nie występuje stan, w którym można nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. na rzecz jej poprzedniego właściciela.

Wojewoda Śląski wskazał nadto, że nie było przeszkód do wydania przez organ I instancji decyzji orzekającej co do istoty sprawy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni miała bowiem prawo żądania od właściwego organu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, a zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Należy bowiem odróżnić sytuację bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony.

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj.: brak ustalenia w jakich okolicznościach (decyzji, aktu notarialnego wymieniającego podstawę prawną i cel wywłaszczenia) nieruchomości sąsiednie do działek [...] i [...] z terenu R. stały się własnością Skarbu Państwa – K. z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnych domków w O.; brak ustalenia ww. okoliczności na podstawie danych, którymi dysponuje organ bądź też zalegających w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w R. i w ewidencji gruntów Urzędu Miasta R.; brak całościowego rozpatrzenia treści zawiadomienia z dnia 3 marca 1986 r. o jednostronnym wyznaczeniu daty zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości skierowanego do H. K., które to zawiadomienie wyraźnie wskazuje na jego władczy charakter nie pozostawiający możliwości sprzeciwu; brak całościowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym decyzji naczelnika Gminy P. nr [...] o zmianie podatku rolnego w związku z "zabraniem gruntu o pow. 1,32 ha", co świadczy o wywłaszczeniu nieruchomości; brak całościowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu z dnia 2 lipca 1982 r. dot. rokowań w sprawie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; brak całościowego rozpatrzenia zeznań H. K., które wskazują przymusowy charakter zawarcia umowy sprzedaży, brak możliwości negocjacji jego treści i rozpoczęcia prac na nieruchomości bez zgody właściciela i cel zawarcia umowy.

Nadto zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3, 4, art. 137, art. 140 w zw. z art. 216 u.g.n. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. 1974, Nr 10, poz.

1. 64) oraz art. 47 i 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uznanie, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. Zdaniem tego Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Zdaniem Sądu I instancji, organ II instancji nie dochował powyższych wymogów w stopniu wystarczającym do wydania ostatecznej decyzji.

Sąd I instancji podał, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl zaś art. 216 ust. 2 ww. ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie przywołanej już wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Odmawiając zwrotu nieruchomości Wojewoda Śląski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jako główny powód odmowy fakt, iż nieruchomość obejmująca działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,3174 ha nie została wywłaszczona ani przejęta na podstawie któregoś z aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Skarb Państwa nabył ją bowiem w drodze umowy cywilnej, w której nie wskazano, iż nabycie nastąpiło w trybie obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. Wojewoda podkreślił, że art. 216 stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie aktów innych, niż wymienione w tym artykule.

Zdaniem Sądu I instancji, teza ta jest co najmniej przedwczesna, niepoparta szczegółowymi ustaleniami. Samo bowiem li tylko niewskazanie w akcie notarialnym ustawy z 1985 r. w żadnej mierze nie przesądza, iż w istocie transakcja nie odbyła się w oparciu o ten właśnie akt. Kwestia ta wymaga szerszego zbadania zwłaszcza, że akt notarialny, co w innym przypadku byłoby zbyteczne, podaje cel umowy, niewątpliwie publiczny, jakim była, jak wskazali przedstawiciele Państwa, budowa osiedla jednorodzinnych domków dla pracowników K. Słusznie zatem skarżąca wskazuje, że tryb nabycia nieruchomości w rzeczywistości nie został wyjaśniony. Nie zbadano np. czy także nieruchomości inne niż wymienione w akcie zostały na ten sam cel nabyte i w jakim trybie, nie zbadano czy w przypadku innych osób objętych aktem odbyły się negocjacje przewidziane w ustawie z 1985 r., nie przywiązano wagi do przedłożonej przez skarżącą decyzji z [...] października 1986 r. obniżającej podatek rolny ze wskazaniem, iż zmniejszenia dokonuje się "w związku z zabraniem gruntu o powierzchni 1,32 ha na rzecz budowy domków jednorodzinnych".

W konsekwencji nie wiadomo czy zawarta umowa kupna-sprzedaży stanowiła działanie istotnie, jak twierdzi Wojewoda, niezwiązane z regulacją wskazaną w ustawie z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy też czynności podejmowane w tej sprawie były elementami procedury, której wyczerpanie poprzedzało ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Do takich czynności należały m.in. negocjacje dotyczące zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Samo wywłaszczenie poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z ww. ustawą miałoby nastąpić wtedy, kiedy zawarcie umowy (art. 49 ust. 1 ustawy) okazałoby się niemożliwe. Okoliczności tych organ nie wziął pod uwagę, wobec czego zarzuty zawarte w tej mierze w skardze uznać należy za uzasadnione. Skoro bowiem zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży prawem, uzyskanie przeznaczonej na cel publiczny nieruchomości mogło nastąpić zarówno w drodze umowy cywilno-prawnej, jak i decyzji administracyjnej, to fakt niewskazania w akcie notarialnym ustawy z 1985 r. nie przesądza o trybie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią odrębną jest ocena zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. bowiem jej wykluczenie stanowiłoby o konieczności odmowy zwrotu nieruchomości. Organ II instancji odniósł się wprawdzie do tej kwestii, jednak bazując jedynie na "zeznaniach byłej właścicielki", iż prace budowlane rozpoczęły się już 1984 r. Okoliczność ta nie została przez organ zbadana. Nie wiadomo też czy cel określony w akcie notarialnym został zrealizowany na obu działkach, na ich całości, czy części. Nadto rozważać kwestię zbędności można dopiero po ustaleniu, iż nieruchomość została przejęta w trybie przewidzianym w art. 216 u.g.n.

Sąd I instancji wskazał, że w ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, ustosunkowujące się do wszystkich zarzutów odwołania, rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie;
2. 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania;
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia;
4. 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ przeprowadził szczegółowo rozważania przesądzając, że już w samym akcie notarialnym stwierdzono, iż wydanie działek stronie kupującej nastąpiło już w 1984 roku. W sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia faktycznie została rozpoczęta przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie występuje stan, w którym można nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz jej poprzedniego właściciela. Wywłaszczenie musi mieć charakter władczego i jednostronnego działania władzy publicznej, zmierzającego do realizacji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób prawidłowy wykonał funkcję kontrolną i dokonał prawidłowej oceny decyzji wydanych przez organy administracji publicznej.

Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd I instancji przyjął bowiem jako kryterium tej kontroli legalność, to jest zgodność zaskarżonych decyzji z prawem.

Artykuł 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd I instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał orzeczenia w sprawie, która leży w jego kompetencji.

O naruszeniu zaś przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego.

Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który dochodzi do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego. Zatem wymaga powiązania z innymi przepisami. Podnosząc ów zarzut skarżący kasacyjnie nie powiązał go z jakimikolwiek przepisami prawa procesowego, które miałby naruszyć Sąd I instancji.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest także tzw. Przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinien być powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów, będących czy to przepisami prawa materialnego, czy to przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów. Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji jej autora, czy samodzielnie doprecyzowywać podniesione zarzuty.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie. (por. np.: wyrok NSA z dnia 07.03.2017 r. sygn. II GSK 1803/15, lex nr 2288671).

Za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak zdaniem skarżącego kasacyjnie rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, czy dokonanej przez sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że w ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., jednakże zarzutu błędnej wykładni, bądź niewłaściwego zastosowania ww. przepisu prawa nie podnosi.

Odnosząc się już tylko na marginesie do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec braku właściwych w tym względzie zarzutów, podnieść należy, że zgodnie z utrwaloną już w tym względzie wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III również w stosunku do "umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" (por. wyroki NSA z dnia 12.02.2014 r. sygn. I OSK 1909/12, z dnia 05.12.2012 r. sygn. I OSK 2491/12, z dnia 02.02.2012 r. sygn. I OSK 278/11, z dnia 08.09.2011 r. sygn. I OSK 1562/10, wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.