Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 790/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 104/15, po rozpoznaniu skargi O. G. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] września 2014 roku nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Starosta Powiatu Z. (dalej: Starosta) odmówił O. G. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłku dla bezrobotnych pobranego w okresie od 17 maja do 31 października 2012 r. w kwocie 4.742,40 zł. W dniu 14 maja 2014 r. O. G. złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Strona zeznała do protokołu, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i niepełnosprawnym synem. Wnioskodawczyni oraz jej mąż pracują, syn pobiera rentę socjalną. Dochód rodziny miesięcznie wynosi 3.236,92 zł netto. Rodzina nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wnioskodawczyni wraz z mężem jest właścicielem domu o powierzchni użytkowej 102m2 oraz działki o powierzchni 698m2. Aktualnie spłaca miesięcznie raty kredytu hipotecznego (1.106,33), odnawialnego (431,33) oraz na zakup węgla (100). Ogółem wydatki miesięczne związane z opłatami stałymi oraz ratami kredytu wynoszą 2.235,66. Na zakup żywności, środków czystości oraz lekarstw rodzina wydaje ok. 700- 800 zł miesięcznie.

Przed wydaniem decyzji Starosta uzyskał stanowisko Powiatowej Rady Zatrudnienia, która uchwałą z dnia [...] września 2014 negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie złożony przez stronę.

W oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził brak podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem dochody netto strony oraz osób, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe przewyższają wydatki. Starosta wskazał, że strona może wystąpić o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. G. podniosła zarzut formalnej oceny materiału dowodowego, bez wzięcia pod uwagę jej sytuacji rodzinnej i finansowej. Wskazała, iż poza ustalonymi przez organ wydatkami ma jeszcze inne, których nie można przewidzieć.

Wojewoda S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje oparcia w aktach sprawy twierdzenie strony jakoby dochodzenie należności mogłoby pozbawić jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania, gdyż udokumentowane miesięczne wydatki gospodarstwa domowego strony w łącznej kwocie ok. 3.000,00 zł nie przekraczają miesięcznych dochodów członków rodziny, które łącznie wynoszą 3.236,92 zł. Ponadto, podnoszona przez stronę okoliczność ewentualnego wystąpienia w danym miesiącu wyższych obciążeń finansowych (nieprzewidzianych wydatków), nie przesądza na tym etapie postępowania o wystąpieniu przesłanek do umorzenia powstałej należności. Wobec tego nie została spełniona przesłanka art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy, do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu odwoławczego, O. G. ponownie zakwestionowała zbyt formalne potraktowanie jej wniosku przez organy orzekające w sprawie. Podniosła, że jej sytuacja finansowa uległa dalszemu pogorszeniu ze względu na utratę zatrudnienia. Od 4 listopada 2014 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do nowej okoliczności w sprawie, jaka była utrata zatrudnienia przez skarżącą wskazał, że została ona poinformowana o możliwości złożenia nowego wniosku co do odroczenia terminu płatności, rozłożenia należności na raty, bądź umorzenia należności w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując analizy art. 76 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Sąd I instancji doszedł do kilku zasadniczych konkluzji, które w jego ocenie, mają znaczenie dla zasad rozpatrywania wniosków, których przedmiotem jest zwolnienie z obowiązku zwrotu należności bądź inne ukształtowanie tego obowiązku. Po pierwsze – przepis zawiera alternatywne rozwiązania, spośród których właściwy organ dokonuje wyboru w oparciu o wniosek osoby zobowiązanej oraz ustalony stan faktyczny sprawy.

Sąd zauważył przy tym, iż ze względu na zasadę proporcjonalności (miarkowania), rozstrzygnięcie organu powinno być adekwatne do sytuacji wynikającej z wyważeniem interesu publicznego i interesu wnioskodawcy. Po drugie - rozstrzygnięcie to ma charakter aktu uznaniowego, wobec czego organ dysponując pewnym "luzem" decyzyjnym powinien podejmować go z uwzględnieniem utrwalonych zasad korzystania z tej instytucji, a w szczególności respektując jego granice zewnętrzne i wewnętrzne.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, w ramach której organy odmówiły umorzenia w całości nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotem ich rozpoznania była jedynie kwestia umorzenia zobowiązania, bez rozpatrywania innych alternatyw przewidzianych w art. 76 ust. 7 ustawy, a ponadto skarżone rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Jeśli chodzi o tę drugą kwestię (przekroczenie granic uznania), WSA w Gliwicach zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, przedmiotem analizy była przesłanka określona art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, a więc ocena czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu I instancji, organy analizując sytuację finansową skarżącej, przedwcześnie przyjęły, że nie wypełnia ona znamion określonych w tym przepisie. Skoro bowiem odmowa umorzenia spowoduje konieczność zwrotu kwoty 4.724, 40 zł, podczas gdy łączny dochód rodziny wynosi miesięcznie 3.236,92 zł., zaś wydatki (z wyłączeniem żywności, środków czystości oraz lekarstw) wynoszą 2.235,66 zł., to trzyosobowej rodzinie, w skład której wchodzi osoba niepełnosprawna całkowicie niezdolna do pracy, pozostaje ok. 1 tys. zł miesięcznie na zaspokojenie jej potrzeb, podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej na osobę w rodzinie, traktowane jako minimum egzystencji, wynosi 456 zł. Ponadto, gdyby doszło do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzina mogłoby zostać pozbawiona niezbędnych środków utrzymania przynajmniej na kilka miesięcy.

Zatem odmowa umorzenia ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy, doprowadziłaby do powstania sytuacji, w której przesłanka ta byłaby spełniona. Zachodzi duże prawdopodobieństwo, że rodzina byłaby zmuszona ubiegać się o wsparcie z pomocy społecznej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca w przepisie zamieszczonym w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy wyraźnie używa trybu przypuszczającego, "...dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę...." (albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu) niezbędnych środków utrzymania. A więc chodzi o taką sytuację, w której osoba nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, ale hipotetycznie zapłata należności mogłaby (jest to prawdopodobne) prowadzić do określonego w przepisie skutku. Poza tym nie wskazano w przepisie na jaki okres czasu miałoby nastąpić pozbawienie środków utrzymania, w szczególności zaś, że chodzi o trwałe pozbawienie. Wobec tego w grę wchodzi także okresowe pozbawienie środków utrzymania.

W ocenie Sądu I instancji, zważywszy na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy, organy działające na tej podstawie zobowiązane są respektować powszechnie przyjmowane zasady korzystania z tej instytucji prawnej, w szczególności zaś kierować się granicami wewnętrznymi i zewnętrznymi uznania. Rolę granicy zewnętrznej, a jednocześnie funkcję warunku determinującego przystąpienie do uznania odgrywa norma zamieszczona w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy. Innymi słowy, organ może przystąpić do rozstrzygnięcia uznaniowego dopiero wtedy, gdy wskazany warunek wstępny został spełniony.

Przeprowadzona powyżej analiza doprowadziła Sąd I instancji do konstatacji, iż organy przedwcześnie uznały, że przesłanka umorzenia z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy nie została spełniona, co skutkowało podjęciem decyzji odmownej.

Skarżąca we wniosku z dnia 12 maja 2014 r. wyraźnie żądała umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń i to żądanie organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, uczynił przedmiotem swojego postępowania. Nie rozważał kwestii umorzenia należności w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Stronę poinformowano jedynie o możliwości złożenia w tym względzie odrębnego wniosku. W ocenie Sądu I instancji, jeśli organy mają świadomość tego, że uiszczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową zobowiązanej i pozbawienie (nawet okresowe) niezbędnych środków utrzymania, nie mogą ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia, skoro wyjściem z tej sytuacji mogłoby być np. częściowe umorzenie, czy też odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty (także rozważenie zastosowanie wszystkich wskazanych opcji).

Reasumując WSA w Gliwicach uznał, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 76 ust. 7 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie doszło również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie WSA w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny podjąć działania w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W szczególności organy winny przeprowadzić wywiad środowiskowy, który zobrazuje rzeczywistą sytuację majątkową skarżącej, a w szczególności pozwoli na ustalenie, czy zapłata wymaganej kwoty spowoduje pozbawienie skarżącej i jej rodziny niezbędnych środków utrzymania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1) art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie z urzędu bez wniosku strony,
3. 2) art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że w przypadku wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, nadwyżka miesięcznych dochodów netto strony ponad udokumentowane wydatki, która nie jest wystarczająca na jednorazowe zaspokojenie całego świadczenia, świadczy o tym, iż dochodzenie należności mogłoby pozbawić stronę niezbędnych środków utrzymania;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
5. 1) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy, może być dokonane z urzędu,
6. 2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego i niewłaściwie wyważyły interes społeczny i interes wnioskodawcy, co stanowi także naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że treść art. 76 ust. 7 ustawy wskazuje, że dysponentem zakresu postępowania o udzielenie ulgi w spłacie świadczenia jest strona zobowiązana do zwrotu świadczenia. Przedmiotem postępowania o odroczenie terminu płatności czy rozłożenia na raty jest przyznanie uprawnienia do tych ulg. A zatem organ nie może działać z urzędu i orzekać ponad żądanie. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organy nie mogły rozważać kwestii odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, gdyż O. G. nie złożyła takiego wniosku. Pouczenie strony o możliwości wniesienia takiego wniosku, co zrobiono w niniejszej sprawie, czyni zadość zasadzie należytego informowania strony o przysługujących jej prawach. Organ wskazał, że wnioskodawczyni ma nadwyżkę miesięcznych dochodów nad wydatkami. Jest ona niewielka, wynosi około 200 zł, nie wystarczy na jednorazową spłatę, ale może być przeznaczona na uiszczanie rat.

Strona nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty. W takiej sytuacji nie można uznać, że dochodzenie należności w przedmiotowej sprawie mogłoby pozbawić osobę niezbędnych środków utrzymania. Wojewoda podniósł także, iż środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego nie jest obecnie przewidziany w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Osoba, która nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej może nie wyrazić zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie ma pewności, czy wyrazi zgodę na przeprowadzenie wywiadu. A zatem występowanie przez organ I instancji do właściwego ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie znajduje oparcia w przepisach. Tym bardziej, że ustalenia sytuacji majątkowej strony nie dokonano dowolnie, ale w oparciu o jej oświadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1. 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;
2. 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;
3. 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
4. 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organy rozpatrujące wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowił art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. W świetle tego przepisu, postępowanie dowodowe, a także uzasadnienia decyzji organów obu instancji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczne dochodzenie należności doprowadzi do obniżenia standardu życia wskazanych osób poniżej poziomu minimum egzystencji. W sytuacji uznania, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności. Jest to bowiem najdalej idąca ulga w spłacie zadłużenia prowadząca do ostatecznej rezygnacji z należności budżetowych i do jej zastosowania może dojść jedynie w sytuacji, gdy należności tych nie można wyegzekwować przy zastosowaniu pozostałych instrumentów prawnych wymienionych w tym przepisie.

Organ orzekający w przedmiocie umorzenia należności musi więc rozważyć czy przy wykorzystaniu ulg w postaci odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, osoba zobowiązana jest w stanie wywiązać się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jak już bowiem wyżej wskazano instytucja umorzenia należności - czy to w całości, czy też w części - może być stosowana wyjątkowo jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe ich odzyskanie. Analiza powyższych kwestii mieści się zatem w sferze ustaleń faktycznych sprawy zainicjowanej wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Stanowisko Sądu I instancji, który zarzucił organom brak rozważań w tym względzie nie narusza art. 61 § 1 K.p.a. i pozostaje w zgodzie z zaprezentowaną wyżej wykładnią art. 76 ust. 7 ustawy, stąd zarzut naruszenia tych przepisów należało uznać za nieuzasadniony.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że analizując sytuację finansową skarżącej, organy przedwcześnie przyjęły, że nie wypełnia ona znamion określonych w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. Wydane w tej sprawie decyzje nie zawierają rzetelnej oceny sytuacji wnioskodawczyni pod kątem faktycznej możliwości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odmowę umorzenia należności organ umotywował istnieniem około 200 złotowej nadwyżki miesięcznych dochodów nad wydatkami. Analiza materiału dowodowego sprawy nie dawała jednak podstaw do wyciągnięcia tego rodzaju wniosków. W tej mierze należało uwzględnić, że deklarowana kwota ok. 1000 zł, którą dysponuje trzyosobowa rodzina skarżącej (w skład której wchodzi osoba niepełnosprawna całkowicie niezdolna do pracy) po uiszczeniu stałych opłat, pozostaje poniżej wskaźnika minimum egzystencji. Można więc założyć, że gdyby doszło do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzina skarżącej zostałaby pozbawiona niezbędnych środków utrzymania przynajmniej na kilka miesięcy i zachodzi duże prawdopodobieństwo, że byłaby zmuszona ubiegać się o wsparcie z pomocy społecznej.

W tych okolicznościach ogólnikowe twierdzenie organu, że dochody netto skarżącej oraz osób, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe przewyższają wydatki i może ona wystąpić o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia, a tym samym ma możliwość spłaty zadłużenia, są nieadekwatne do materiału dowodowego sprawy i należy je traktować jako przekroczenie granic uznania administracyjnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż również w zakresie zarzutu naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W świetle poczynionych wyżej rozważań należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia w zakresie materiału obrazującego rzeczywistą sytuację majątkową strony, który pozwoli na ustalenie, czy zapłata wymaganej kwoty spowoduje pozbawienie skarżącej i jej rodziny niezbędnych środków utrzymania. Wskazanie w tym względzie na środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego nie może być odczytywane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak sam przyznaje skarżący kasacyjnie organ, jego przeprowadzenie nie jest niemożliwe a jedynie uwarunkowane zgodą wnioskodawczyni.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.