Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 791/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 978/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. K. i G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał m.in. że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.

23) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. i E. M., P. K. oraz G. K. od decyzji Starosty K. z[...] stycznia 2016 r., znak: [...]K, orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gmina M. w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że Starosta K. decyzją z [...]marca 2015 r., znak [...], orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W., gmina M., w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Starosta K. decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak [...], orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gmina M., na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2014 r. pod numerem [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego T. C. Aktualizacja danych dotyczyła:

1. 1) zmiany przebiegu granic i powierzchni oraz aktualizacji klasy użytków w działkach:
2. - nr [...] o pow. 0,1930 ha (poprzednie oznaczenie nr [...]), objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,1925 ha, w tym: RIV b -0,0526 ha, Ps VI- 0,0792 ha, N- 0,0607ha,
3. - nr [...] o pow. 0,0202 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,0208 ha, w tym: Br/Ps VI-0,0202 ha, Ps VI- 0,0006 ha,
4. - nr [...] o pow. 0,1517 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,1094 ha, w tym: Br/RIVb -0,0689 ha, Br/Ps VI-0,0405 ha,
5. - nr [...] o pow. 0,0335 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,0140 ha, w tym: RIVb -0,0140 ha,
6. 2) zmiany przebiegu granicy bez zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1470, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. 0,1470 ha.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli odwołanie T. M. i E. M., P. K. oraz G. K. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań wskazał m.in., iż przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Organ odwoławczy ustalił, że pierwotny stan prawny dla przedmiotowych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,1930 ha i [...] o pow. 0,1940 ha został ustanowiony w ramach kompleksowego uwłaszczenia przeprowadzonego dla wsi W. na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony według faktycznego użytkowania na gruncie w dacie [...] listopada 1971 r. (operat pomiarowy nr [...] włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].09.1976 r.). Istota stwierdzenia nabycia własności w trybie powołanej ustawy polegała na tym, iż nabycie było pierwotne, a o nabyciu nieruchomości decydował stan jej samoistnego posiadania na dzień [...] listopada 1971 r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy. Akt własności ziemi miał charakter decyzji, a stan posiadania oraz powierzchnię określało się według danych zawartych w ewidencji gruntów (art. 12 ust. 1 i ust. 7).

Zgodnie z art. 12 ust. 7 tej ustawy stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchnia tej nieruchomości do wydania aktu własności ziemi określane były według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy (4 listopada 1971 r.). Z tego powodu zarzut niezgodności danych ewidencyjnych można traktować jedynie jako podważanie dowodów, na podstawie których wydano akty własności ziemi, co nie pozwala ich weryfikować przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej w postępowaniu ewidencyjnym. Zgodnie z przepisem art. 15 tej ustawy ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. Nr [...] z mocy samego prawa R. B. i jego żona M. B. stali się właścicielami między innymi działki oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. 0,1930 ha, położonej w W. Ponadto aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. Nr [...] z mocy samego prawa S. S. i jego żona K. S. stali się właścicielami między innymi działki oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. 0,1940 ha położonej w W. W ramach kompleksowego uwłaszczenia nieruchomości wsi W. operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 1976 r. za numerem [...] dokonano między innymi podziału działki nr [...] o pow. 0,3870 ha według jej faktycznego użytkowania na gruncie w dacie [...] listopada 1971 r. na działki nr [...] o pow. 0,1930 ha i [...] o pow. 0,1940 ha. Do powstania tej granicy doszło w istocie w dniu [...] listopada 1971 r., bo z tym dniem prawnie stał się wiążący stan ustalony aktami własności ziemi: nr [...] w zakresie działki nr [...] i numer [...] w zakresie działki nr [...].

Niezależnie od tego, czy akty własności ziemi zostały wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, dziś nie podlegają one już jakiejkolwiek kontroli i wszelkie prawne ich kontestowanie jest niedopuszczalne.

Organ zaznaczył, że przebieg granic działek między innymi nr [...],[...] i [...] przedstawiono na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 (przyjętej do państwowego zasobu za numerem [...] - materiale źródłowym), powstałe w wyniku ustalenia, pomiaru bezpośredniego i okazania stanu władania (szkice i protokoły w aktach sprawy). Na tej mapie naniesiono również podział działki [...] na [...] i [...] powstały w ramach kompleksowego uwłaszczenia wsi W. ([...]). Również taki sam przebieg granic dla działek nr [...],[...],[...],[...] przestawiono w ramach odnowy ewidencji na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 przyjętej do państwowego zasobu za numerem [...] - materiale źródłowym. Dla takiego przebiegu granic w rejestrze gruntów dla działki nr [...] w jednostce rejestrowej Nr [...] wykazano powierzchnię 0,1930 ha, dla działki nr [...] w jednostce rejestrowej Nr [...]wykazano powierzchnię 0,1940 ha,

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,1930 ha położona w W., gmina M. na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej nr [...] z [...] listopada 1991 r., w dziale II tej księgi prawo własności do tej nieruchomości ujawnione jest na rzecz T. P. c. J. i H. na podstawie umowy darowizny Rep. [...] z [...]grudnia 1994 r. Przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przedstawiony na wyrysie nr [...] z [...] listopada 1991 r. z mapy ewidencyjnej jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1: 2000 ([...] - dokument stanowiący podstawę ujawnienia działki nr [...] w dziale I w księdze wieczystej [...]). Aktem notarialnym z [...] grudnia 1994r. Rep[...] H. B. podarowała swojej córce T. P. działkę nr [...] o pow. 0,1930 ha położoną w W., gmina M. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawnione są między innymi działki nr: [...] o pow. 0,0202 ha, [...] o pow. 0,1517 ha, [...] o pow. 0,0335 ha o łącznej powierzchni 0,2054 ha, położone w W., gmina M., w dziale II tej księgi prawo własności do nieruchomości zostało wykazane na rzecz G. K. s. S. i K. w 1/2 części i P. K. s. G. i K. Przebieg granic działki nr [...] przedstawiony na wyrysie nr [...] z [...].03.1978 r. z mapy ewidencyjnej jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1: 2000 ([...] - dokument stanowiący podstawę ujawnienia działki nr [...] znajdujący się w [...]).

Aktem notarialnym z [...] stycznia 1993 r. Rep. [...] (umowa sprzedaży) G. K. nabył działkę nr [...] o pow. 0,1940 ha niezabudowaną, wolną od obciążeń, objętą księgą wieczystą Nr [...] położoną w W., gmina M., od małżonków H. i S. S. Strony wniosły o założenie nowej księgi nr [...] dla działki nr [...]. Tak więc G. K. nabył działkę nr [...] o pow. 0,1940 ha w granicach wykazanych zarówno na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 ([...]) jak i na odnowionej mapie ewidencyjnej ([...]), a ustalonych w ramach kompleksowego uwłaszczenia ([...]) i wówczas ich przebiegu ani dokładności i metody pomiaru nie kwestionował.

Z wydruku komputerowego (z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych) księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,1470 ha położona w W., gmina M., w dziale II tej księgi prawo własności do tej nieruchomości ujawnione jest na rzecz T. M. s. K. i M. i E. M. c. F. i Z. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Aktualnie w rejestrze gruntów dla obrębu W., gmina M. w jednostce rejestrowej nr: [...] wykazana jest działka nr [...] o pow. 0,1930 ha objęta księgą wieczystą [...], w jednostce rejestrowej nr [...] wykazane są działki nr [...] o pow. 0,0202 ha, [...] o pow. 0,1517 ha, [...] o pow. 0,0335 ha objęte księgą wieczystą nr [...], w jednostce rejestrowej [...] wykazana jest działka nr [...] o pow. 0,1410 ha objęta księgą wieczystą [...].

Natomiast z operatu technicznego [...] wynika, że w nawiązaniu do osnowy dokonano pomiaru kontrolnego działek: nr [...], nr [...] i nr [...] zmieniając przebieg ich granic, oznaczenia i powierzchnie. I tak działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na działkę nr [...] bez zmiany powierzchni, działka nr [...] o pow. 0,1940 ha zmieniła konfigurację, oznaczenie na [...] i powierzchnię na 0,2054 ha, działka nr [...] o pow. 0,2540 ha zmieniła konfigurację, oznaczenie na nr [...] i powierzchnię na 0,3105 ha.

Mapa uzupełniająca zmiany konfiguracji działek: nr [...] objętej [...], nr [...] objętej [...], nr [...] objętej [...] ([...]) stanowiła załącznik do decyzji Wójta Gminy M. z [...] marca 1996 r. znak: [...]. Jak wynika z ww. operatu [...] dokonano również podziału działki nr [...] o pow. 0,2054 ha objętej [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,1517 ha i nr [...] o pow. 0,0335 ha.

Wójt Gminy M. (organ prowadzący wówczas ewidencję gruntów i budynków) decyzją z [...] marca 1996 r., znak: [...], orzekł "o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W., poprzez zmianę konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych nr: [...] o pow. 0,1940 objętej [...] na działkę [...] o pow. 0,2054 ha oraz nr [...] o pow. 0,2540 ha na działkę nr [...] o pow. 0,3105 ha".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji nie obejmowało danych ewidencyjnych działki nr [...], tzn. ani przebiegu jej granic, ani wielkości powierzchni. Nie uznano również za stronę postępowania w tej sprawie ówczesnej jej właścicielki – T. P. Zatem powyższa decyzja orzekała o zmianach w operacie ewidencji wyłącznie w zakresie działek nr [...] i nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że przebieg granicy wykazany został na podstawie operatu [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego E. M. który dotyczył pomiaru kontrolnego działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego powyższego opisu przebiegu granicy nie można uznać za wiarygodny.

Zdaniem organu odwoławczego czynności dokonane przez geodetę uprawnionego T. C. na gruncie w dniu [...].07.2014r. były prawidłowe. Z operatu technicznego [...] z [...].09.2014r. wynika, że wykonawca prac geodezyjnych dokonała ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] w trybie § 39 ust. 1 poprzez złożenie zgodnych oświadczeń stron. Przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...],[...] i [...], z uwagi na stanowisko G. K. i P. K., że "nie przyjmują do wiadomości żadnych zmian w stosunku do obecnej ewidencji gruntów" geodeta uprawniony T. C. ustaliła na podstawie dostępnej dokumentacji zawierającej informacje w tym zakresie, po dokonaniu jej analizy, czyli zgodnie z przepisem § 39 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z operatu technicznego [...] wykonawca prac geodezyjnych wykorzystała dokumentację geodezyjną z kompleksowego uwłaszczenia (operat nr [...]) dotyczącą granicy działki nr [...] z działką nr [...], wykazaną na analogowych mapach ewidencyjnych w skali 1:2000, a także w operacie pomiarowym [...] przed jej zmianą.

W sporządzonej dokumentacji geodezyjnej odniosła się do możliwości wskazanej w § 39 ust. 3 przez ustawodawcę. Dokonała numerycznego opisu granicy działki nr [...] z działkami nr [...],[...],[...] zgodnie z § 61 rozporządzenia, za pomocą współrzędnych punktów granicznych, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne tych danych. W operacie technicznym [...] przebieg granicy działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: [...]; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: [...]; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: [...]; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: [...]. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: [...] ustalone w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w oparciu o zgodne wskazanie jej przebiegu przez strony. Pola powierzchni ww. działek obliczono analitycznie z wykorzystaniem tych współrzędnych (§ 62 rozporządzenia) i wynoszą: działki nr [...] - 0,1925 ha, nr [...] - 0,0208 ha, nr [...]-0,1094 ha, nr [...] - 0,0140 ha.

Przebieg granic działek nr [...] z działką nr [...] opisaną punktami granicznymi nr [...] przyjęto z operatu technicznego [...]. Organ odwoławczy wskazał, że prawomocnym postanowieniem z [...] maja 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w K. orzekł o zasiedzeniu działki nr [...] obręb W., gmina M. Powierzchni działki nr [...] nie obliczono, gdyż przebieg pozostałych jej granic, tj. z działkami nr [...] nie był ustalany w niniejszym postępowaniu. Sporządzono stosowny wykaz zmian danych. Położenie punktów granicznych określono zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi względem osnowy geodezyjnej l klasy z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Organ uznał, że operat [...] może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W., w gminie M. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie wnieśli P. K. i G. K. Skarżący P. K. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. - naruszenie art 16 § 1 K.p.a. poprzez objęcie postępowaniem opartym na treści art. 24 ust. 2 a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne działek oznaczonych nr [...] w zakresie powierzchni i konfiguracji - co do których ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1996 r. rozstrzygnięto kwestie powierzchni i konfiguracji, a więc jednocześnie granic ewidencyjnych i która to decyzja w tym zakresie korzysta z przymiotu trwałości i w pokrywających się zakresach decyzji ze stanu powagi rzeczy osądzonej;
2. - naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2 b pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 i 45 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie niedopuszczalnej korekty granic ewidencyjnych działek oznaczonych nr [...] - w trybie tzw. aktualizacji, który to tryb nie służy ustalaniu granic prawnych i przy braku faktycznych przesłanek aktualizacji wskazanych w powyższych przepisach;
3. - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ukierunkowane i jednostronne przeprowadzenie postępowania z odgórnym założeniem powrotu przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...],[...]/,[...] a działką [...] do stanu sprzed decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 - a więc w istocie do stanu sprzecznego z kilkudziesięcioletnim stanem posiadania, z jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciem jako podstawy ustaleń faktycznych operatu T. C., sporządzonego z naruszeniem szeregu przepisów prawnych wskazanych w uzasadnieniu skargi, nieustosunkowanie się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości operatu T. C. zawartych w odwołaniu od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, co w istocie wyklucza możliwość oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skarżący G. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady powagi rzeczy rozstrzygniętej inną, wcześniejszą decyzją ostateczną (res iudicata), a to poprzez wprowadzenie zaskarżoną decyzją zmian w operacie ewidencyjnym w części odnoszącej się do modyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] oraz w zakresie przebiegu ich granicy z działką ewidencyjną nr [...], w warunkach objętych tożsamością sprawy z pozostającym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r., znak [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym;
2. - art. 24 ust. 2 a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt l i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuprawnione wykorzystanie trybu aktualizacyjnego przewidzianego w tych przepisach do ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...] i nr [...] (wszystkie obręb W., gmina M.), podczas gdy wskazane postępowanie nie służy ustalaniu przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami pod pozorem usuwania niespójności operatu ewidencji gruntów i budynków;
3. - § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 35, § 36, § 37, § 38 i § 39 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez bezpodstawne uznanie, że przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny [...] wykonany przez geodetę T. C. może stanowić miarodajną podstawę do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji zmiany aktualizującej, polegającej na określeniu innego przebiegu granicy ewidencyjnej między działką ewidencyjną nr [...] a działkami nr [...], nr [...] i nr [...] (wszystkie obręb W., gmina M.) w sytuacji, w której operat ten został sporządzony z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów;
4. - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez dokonanie zawężonej i w efekcie dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej, wybiórczej i bezkrytycznej analizie materiału dowodowego, w której organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej i wszechstronnej oceny przyjętego do zasobu operatu pomiarowego [...] w zakresie, w jakim został on uznany za wystarczającą podstawę do wprowadzenia zmian, a to pomimo, że przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny w zakresie określającym przebieg granic działek ewidencyjnych został sporządzony z naruszeniem prawa i został opracowany w oparciu o błędną, jednostronną i wybiórczą analizę dostępnej dokumentacji źródłowej wykorzystanej dla ustalenia przebiegu granic;
5. - art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a to wobec bezpodstawnego uchylenia się od ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu złożonym przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.i.k.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20).

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07).

Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Ustawa p.g.i.k., choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: r.e.g.i.b.). Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali;

1. 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

1. 2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
2. 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
3. 4) ostatecznych decyzji administracyjnych;
4. 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;
5. 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
7. f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości przyczyn, z powodu których nastąpiła aktualizacja. Z tej przyczyny nie jest możliwe stwierdzenie, czy istniała podstawa do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia.

Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą aktualizacji jest okoliczność, iż decyzja Wójta Gminy M. z [...] marca 1996 r. wprowadzająca zmianę w części kartograficznej zmieniając przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i [...] oraz zmieniając numer działki [...] na nr [...] i działki nr [...] na [...] i nie wprowadzając zmiany w części opisowej w odniesieniu do działki nr [...], pozostawiając niezmieniony numer i powierzchnię orzekała o zmianach w operacie ewidencji gruntów wbrew dokumentom określającym prawo własności. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów z pominięciem decyzji Wójta Gminy M. z [...] marca 1996 r. Należy podkreślić, iż bezsporne jest, że powyższa decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych.

W tej sytuacji zdaniem Sądu zasadny jest podnoszony przez obu skarżących zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powoduje ona, iż decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonym w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych służy realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa.

Sąd podniósł, że zasada trwałości decyzji administracyjnej wiąże się z przyjętą przez ustawodawcę koncepcją formalnoprocesową nieważności (zwaną również koncepcją unieważnialności lub koncepcją domniemania ważności). Zakłada ona, że każde orzeczenie wydane przez organ administracji, bez względu na rodzaj i stopień wadliwości treściowej, zachowuje moc obowiązującą i zdolność do wywoływania skutków prawnych co najmniej do chwili formalnego i autorytatywnego uchylenia przez właściwy organ (por. M. Kamiński, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 461).

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie były zatem uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r., ani do pominięcia tej decyzji w toku rozpoznania sprawy. Należy z całą mocą podkreślić, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 9 grudnia 2015 r., II OSK 926/14, LEX nr 2000046). Organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zatem zasadę ogólną postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, a tym samym dopuściły się rażącego naruszenia prawa, gdyż jako takie są kwalifikowane naruszenia norm stanowiących zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Powyższa okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skarg, iż wszczynając postępowanie o aktualizację danych ewidencyjnych obejmujących działki [...] organ administracyjny - w zakresie w jakim dotyczy działek [...],[...] i [...] - naruszył w elementarny sposób zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Niezależnie bowiem od poglądu organu administracyjnego, iż decyzja z [...] marca 1996 r. nie obejmowała działki [...] - nie sposób zaprzeczyć, iż swoimi konsekwencjami, dokonała korekty przebiegu granicy ewidencyjnej tej działki. Aktualizacja dokonana tą decyzją nie może być dokonana ponownie w ramach obecnie toczącego się postępowania – bez zaistnienia innych podstaw aktualizacji, których organ nie wskazał - gdyż w istocie doprowadziłoby to do faktycznej zmiany treści decyzji z [...] marca 1996 r. w części, w jakiej obejmuje konfigurację i powierzchnię działki [...] ([...] - a obecnie [...],[...],[...]).

T. P., reprezentowana przez radcę prawnego M. M., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art 227 i art 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. przez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów a to poprzez pominięcie analizy dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r. znak [...] i wynikającej z niej okoliczności, iż wbrew pozorom owa decyzja nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości skarżącej T. P. czyli działki ewidencyjnej nr [...], a dopiero w wykonaniu tej decyzji doszło do błędnej i pozbawionej podstaw zmiany granic, powierzchni, konfiguracji i oznaczenia tejże działki; uchybienie to miało istotny wpływ na treść skarżonego orzeczenia, doprowadziło bowiem do błędnej konstatacji, jakoby sprawa granic działki skarżącej miała być uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną.

przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów a to poprzez pominięcie dowodu z dokumentu - decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] opatrzonej klauzulą ostateczności, która stwierdza, iż decyzja Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 K.p.a. i to z przyczyn niedotyczących skarżącej - który to dowód świadczy o tym, że wzmiankowana decyzja Wójta Gminy a M. nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości skarżącej T. P. czyli działki ewidencyjnej nr [...] a dopiero w jej wykonaniu doszło do błędnej i pozbawionej podstaw zmiany granic, powierzchni, konfiguracji i oznaczenia tejże działki; uchybienie to miało istotny wpływ na treść skarżonego orzeczenia, doprowadziło bowiem do błędnej konstatacji, jakoby sprawa granic działki skarżącej miała być uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie jakoby skarżona decyzja miała być dotknięta wadą w postaci wydania z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji poprzez nieuprawnione orzeczenie o stwierdzeniu nieważności skarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodrzyjnego i Kartograficznego. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 978/16 skarga kasacyjna organu została odrzucona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P., G. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od T. P. kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia [...]marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poparł skargę kasacyjną T. P. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 227 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 106 § 5 P.p.s.a. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazywała na zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnej oceny zebranych dowodów, a to przez pominięcie analizy dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy zatem do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., sygn.. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Z kolei w myśl art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 P.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadzał nowych dowodów, dlatego powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2277/15; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13; z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14 – opubl. CBOSA.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji ze względu na rażące naruszenie prawa wyrażające się w naruszeniu zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.).

Jak wynika z niezakwestionowanego skutecznie przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, na podstawie operatu pomiarowego działek nr [...], nr [...] i nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego E. P., przyjętego do państwowego ośrodka dokumentacji geodezyjno - kartograficznej w dniu [...] marca 1996 r. pod nr [...], Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] marca 1996 r. [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego W. zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością G. K. i K. K. oraz działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością J. B. Integralną częścią tej decyzji są jej załączniki: mapa zmian konfiguracji działek nr [...] i nr [...], a także wykaz zmian gruntowych. W oparciu o powyższą decyzję wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów, tj. w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,1940 ha wpisano działkę nr [...] o powierzchni 0,2054 ha, a w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,2540 ha wpisano działkę nr [...] o powierzchni 0,3105 ha.

Ponadto zmieniono przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] oraz działką nr [...] i nr [...] oraz zmieniono numer działki [...] na nr [...]. Dokonano także podziału działki nr [...] na działki: nr: [...]. nr [...] i nr [...].

Prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny prawidłowości powyższej decyzji.

Wskazać bowiem należy, że przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Należy podkreślić, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15, Lex nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc także dla wszystkich organów i sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, Lex nr 1551287).

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...][...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]marca 1996 r. [...], w pkt 2 stwierdził wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie zrealizowała się przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca ze skierowania decyzji z dnia [...] marca 1996 r. do nieżyjącego w dacie wydania decyzji J. B., co stanowi o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc spełniona została przesłanka negatywna wynikająca z art. 156 § 2 K.p.a.

Zdaniem organu o nieodwracalności skutku prawnego decyzji stanowi wydanie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] maja 2006 r. w sprawie o zasiedzenie: sygn. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na korzyść M. B. i stwierdzało między innymi o nabyciu przez niego na własność działki ewidencyjnej nr [...] o zmienionej przez Wójta Gminy M. - powierzchni 0,3105 ha. Organ wskazał również, że "W następstwie przywrócenia granic do stanu istniejącego przed wydaniem decyzji, przedmiot własności spadkobierców M. B. obejmowałby nie tylko działkę ewidencyjną nr [...] (w jej pierwotnej konfiguracji), ale ponadto rozciągałby się on na obszar sąsiednich działek powstałych z późniejszego podziału działki ewidencyjnej nr [...] stanowiących obecnie współwłasność Pana G. K. i Pana P. K.. (...).

Należy ponadto mieć na uwadze, że w następstwie anulowania zmiany granic wynikającej z decyzji z [...] marca 1996 r. znajdujący się obecnie na działce nr [...] budynek mieszkalny również znalazłby się częściowo na obszarze sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...] (wcześniejsze oznaczenie nr [...])."

Wyjaśnić przy tym należy, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie decyzji z dnia [...] marca 1996 r. w obrocie prawnym i utrzymanie jej skutków prawnych.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście nie ma uzasadnionych podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu, według którego decyzja organu nadzoru i poprzedzająca ją decyzja w istocie doprowadziła do faktycznej zmiany treści decyzji z dnia [...] marca 1996 r. w części, w jakiej obejmuje konfigurację i powierzchnię działki [...] ([...] - a obecnie [...],[...],[...]). Jednocześnie powyższa decyzja swoimi konsekwencjami, dokonała korekty przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...]. Dlatego też nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 pkt 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia prawa materialnego, a zatem poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie dotyczące stosowania przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).